О создании системы персонального учета населения Российской Федерации

(материал представлен Минэкономразвития России)

Персональный учёт населения в том или ином виде ведется в большинстве стран мира и обеспечивает возможность решения широкого спектра задач:

1. Социальные, в т.ч. пенсионное, медицинское и социальное обеспечение;
2. Экономические, в т.ч. сбор налогов с физических лиц;
3. Политические, в т.ч. обеспечение политического волеизъявления граждан, регулирование миграции, обороноспособности государства, правопорядка и т.д.

Ключевой проблемой ведения персонального учёта является обеспечение актуальности фактических данных. Вследствие этого первостепенными являются проблемы, связанные со степенью достоверности идентификации граждан.

Зарубежный опыт создания систем персонального учета населения свидетельствует о стремлении органов власти к оперативному учету граждан, постоянно проживающих в пределах конкретного государства. По оценкам специалистов Статистического бюро ООН, системы учета населения функционируют почти в 60 странах, т.е. в каждой третьей стране мира.

В большинстве западноевропейских стран основной компонентой систем персонального учета является наличие у каждого лица индивидуального идентификационного номера, который присваивается, например, в момент регистрации рождения. Он содержит в закодированном виде сведения об индивидуальных и не изменяющихся со временем признаках конкретного лица (например, дата рождения, пол, место рождения, очередность регистрации в определенный день). Идентификационный номер проставляется и используется во всех документах, получаемых человеком на протяжении его жизни, он позволяет обеспечить интеграцию данных о физическом лице из разных информационных систем.

Перечень характеристик лица в системах персонального учета зависит от возможности получать точную и своевременную информацию об изменениях включенных в реестр признаков. В связи с этим многие системы персонального учета содержат разумный минимум необходимых и своевременно актуализируемых показателей, а возможности по сбору дополнительных сведений расширяются постепенно, по мере создания отраслевых подсистем, содержащих другие аспекты персональной информации, а также при внедрении процедур межведомственного информационного обмена.

За рубежом основными источниками данных для системы являются службы, ответственные за регистрацию событий естественного жизненного цикла человека и миграции населения.

Основные функции систем персонального учета в зарубежных странах:

Системы персонального учета в разных странах организованы как централизованные или как распределенные.

Официальным органом, отвечающим за централизованное руководство системой персонального учета, является, как правило, ведомство центрального правительства. В разных странах это может быть Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, национальное управление гражданской регистрации, Министерство финансов, налоговые службы и другие органы власти, решающие конкретные прикладные задачи.

Как показывает зарубежный опыт, создание и эффективное функционирование системы персонального учета возможно на основании закона, который устанавливает структуру системы, функции и полномочия официальных органов, которым поручено его ведение, обязанности официальных лиц, определяет круг объединяемой информации, объем, порядок и процедуры межведомственного информационного обмена, закрепляет обязательность для населения сообщать необходимые сведения для поддержания регистра в актуальном состоянии, а также обязательства официальных органов по соблюдению конфиденциальности персональных данных и ответственность за ее несоблюдение.

3.1 В Российской Федерации персональный учёт населения также ведётся в целом на основании процедур регистрации. Однако учетные процедуры проводятся одновременно различными ведомствами в соответствии с решаемыми ими задачами в связи с этим охватывают различные сегменты населения. Можно выделить следующие основные направления регистрации:

• регистрация актов гражданского состояния органами ЗАГС (Минюст России -методическое руководство),
• регистрация в налоговых органах (МНС России), регистрация в системе пенсионных фондов (Пенсионный Фонд России),
• регистрация по месту жительства (паспортные столы жилищно-эксплуатационных контор и органы МВД России),
• регистрация в системе здравоохранения (Минздрав России и ФОМС),
• регистрация в военкоматах (Минобороны России),
• регистрация в органах социального обеспечения (Минтруд России) и т.д.

Целями создания ГРН для органов власти являются:

В настоящее время, реализация проекта ГРН претерпевает следующие трудности:

• не существует нормативной базы, описывающей функционирование ГРН в его нынешнем представлении;
• разработаны ТЗ для разноуровневых органов власти, однако, в настоящий момент в связи с непроработанной нормативной базой, неясна инфраструктурная основа, на которой может быть разработан ГРН;
• ряд потенциальных пользователей ГРН не может им воспользоваться, так как он не включает всех необходимых параметров. В частности, МНС не может использовать ГРН в предлагаемом виде, поскольку в нем не ведется учета сведений по прежнему и предполагаемому месту жительства. Органы ЗАГС ведут регистрацию актов на основании документов и справок, в текущей же версии концепции ГРН хранение справочных документов не предусмотрено и т.п.

Таким образом, автоматизированная система ГРН направлена не на решение конкретных социально-экономических задач, а, в основном, на решение информационно-технологических задач органов власти. При этом, решая технологические задачи, указанный подход не в полной мере отвечает поставленным целям, а также порождает ряд проблем при функционировании системы.

Следует отметить, что в настоящее время развиваются параллельные базы данных о населении, в частности ГАС “Выборы”, которая формируется на основе первичных данных паспортно-визовых служб и периодически выверяется во взаимодействии с соответствующими органами МВД России.

Кроме того, в ряде регионов создается система объединенных государственных информационных ресурсов ЗАГС, паспортно-визовых служб и паспортных столов жилищно-эксплуатационных контор (ОГИР ЗАГС-ПВС-ЖКХ). Основным отличием данного решения от ГРН является отсутствие централизованной базы данных, хранящей всю информацию о гражданине. Взамен этому создается распределенная система, объединяющая различные информационные ресурсы и обеспечивающая возможность обмена данными между ними. Примером региона, где успешно реализуется такая система, является Чувашия.

3.2. Ключевой проблемой персонального учета является создание средства индивидуального идентификационного номера. Примером такого идентификатора в настоящее время служит паспорт гражданина. Однако он не универсален в своем качестве и обладает ограниченной сферой применения. Это связано с тем, что паспорт - это не только средство идентификации, т.к. он выполняет также функции контейнера персональных данных, а также является свидетельством гражданской полноправности человека. Так паспорт отсутствует у категорий граждан, ограниченных в правах: военнослужащих, заключенных, детей до 14 лет и пр. По существующему порядку одновременно с аннулированием паспорта теряют актуальность и соответствующие идентификационные данные.

Не может служить в качестве универсального идентификатора и другие существующие в настоящее время индивидуальные идентификационные номера. Например, по существующим нормам получение ИНН - добровольный акт. Кроме того, неработающие граждане (например, домохозяйки) могут в течение жизни не иметь стимула к получению ИНН. Номер страхового свидетельства в системе государственного пенсионного страхования потенциально охватывает большую часть населения, однако и он не может служить универсальным идентификатором, поскольку некоторые категории граждан (например, инвалиды с детства) могут не иметь его.

3.3. В этой связи приобретает особую актуальность совершенствование национальной идентификационной системы. Это связано с требованиями повышения надежности системы, ее оперативности и расширения ее функциональности, что приводит к необходимости перехода от ручных технологий и “бумажных” документов к автоматизированным системам на базе ИКТ и электронным средствам удостоверения личности. Идентификационная система обеспечит также возможность существенного расширения спектра решаемых задач - в частности, задач социальной сферы, облегчит доступ к различным услугам для граждан, снизит затраты государственных органов и организаций по оказанию сервисных функций гражданам.

Все это делает необходимым разработку форм персонального учета, базирующихся на универсальном идентификаторе личности, охватывающем все слои населения.

Основным принципом, используемым для построения системы персонального учета населения, может быть принцип ведения учета на базе естественных событий человеческой жизни - рождения, вступления в брак, смерти. Подобные события в течение многих веков являются объектами регистрации в большинстве стран мира. При таком подходе в качестве универсального идентификатора личности (далее -УИЛ) может быть использован некий код (номер), формируемый при регистрации новорожденного. Технологически УИЛ представляет собой не “номер” человека, а уникальный номер записи в электронной “книге” записи актов гражданского состояния, однозначно идентифицирующей конкретного человека. Универсальный идентификатор должен обладать внутренней структурой (с целью обеспечения его непосредственной информативности), быть несменяемым и уникальным по отношению к идентифицируемой персоне на временном промежутке, сопоставимом с продолжительностью жизни нескольких поколений.

При этом номер свидетельства о рождении должен совпадать с УИЛ, или же содержать его. Подобным же образом УИЛ должны содержать и прочие основные документы: паспорт, водительские права, и т.д. Использование УИЛ должно не исключать использование, а дополнять существующие инструменты идентификации (паспорта, ИНН и т.д.).

Введение и последующее использование идентификатора возможно осуществлять по “мягкому” и “жесткому” сценарию. В случай “мягкого” варианта УИЛ вводится постепенно: при первом для гражданина контакте с органом государственной власти и местного самоуправления, осуществляющего соответствующие социально-экономические функции. Так, можно предусмотреть получение УИЛ при осуществлении регистрационных процедур, сопутствующих таким событиям, как получение российского паспорта, регистрация в паспортных столах ДЭЗ, регистрация брака, получение трудовой книжки и т.д.

“Жесткий” сценарий подразумевает присвоение УИЛ повсеместно в утвержденные сжатые сроки. Издержки подобного сценария достаточно велики. Прежде всего, в свете завершающейся кампании по смене паспортов будет достаточно трудно публично мотивировать введение УИЛ в национальном масштабе. Одномоментное внедрение УИЛ также потребует серьезных затрат, эффективность которых будет невысока из-за возможных недостатков проектирования и управления, свойственных краткосрочной реализации комплексных многофакторных проектов.

Сценарий введения УИЛ должен обеспечивать публичную мотивировку, поскольку многие общественные, в том числе религиозные, организации отмечают возможность негативных социальных последствий от введения персонального учета. Необходимо также создать “стимулирующие” механизмы получения УИЛ гражданами, чтобы обеспечить его наличие в конечный промежуток времени у подавляющей части населения.

Ключевым вопросом является выбор информационно-технологической архитектуры СПУН: централизованная система (единое хранилище на федеральном уровне, содержащее все персональные данные о гражданах), либо распределенная система (информация хранится в базах данных по месту возникновения и к ней обеспечивается регламентированный доступ). В частности, возможно построение централизованной системы, осуществляющей сбор и преобразование первичных данных учета населения в единый национальный центр.

Анализируя зарубежный опыт и текущую ситуацию персонифицированного учета в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы о преимуществах и недостатках указанных вариантов:

Преимуществами централизованной системы являются:

1. Высокая скорость реакции системы на запросы пользователей.
2. Возможность обеспечить высокую степень защиты данных от несанкционированного доступа и от сбоев системы.

Недостатками централизованной системы являются:

1. Проблемы поддержания актуальной информации.
2. Законодательные ограничения на сбор персональной информации в одной базе данных.
3. Высокие риски по распространению информации в случае несанкционированного доступа к информации.
4. Технологические проблемы обеспечения сопоставимости данных.
5. Высокие затраты на создание и обслуживание системы.
6. Сложности масштабирования.
7. Сложности выявления и коррекции ошибок.

Преимуществами распределенной системы являются:

1. Высокая степень актуальности данных.
2. Гибкая мобильная система, ориентированная на выполнение функций (сервисов).
3. Высокая масштабируемость системы.
4. Низкие затраты на обслуживание системы.

Недостатками распределенной системы являются:

Централизация на муниципальном уровне имеет своим следствием:

1. Многократное повышение затрат на создание системы за счет необходимости обеспечения каналов связи, обеспечивающих круглосуточный доступ к актуальной информации.
2. Низкую устойчивость системы к сбоям за счет обеспечения доступа к операционным базам данных.

Централизация на федеральном уровне имеет своим следствием:

Наиболее рациональным вариантом может стать централизация информации на уровне субъекта Российской Федерации. Особенностью предлагаемого варианта является то, что централизованные информационные хранилища создаются в рамках ведомств в соответствии с внутриведомственной вертикальной иерархией. Т.е. создается отдельная интегрированная региональная база первичных данных МВД России, аккумулирующая всю информацию о гражданах паспортно-визовых служб (ПВС) региона; отдельная база данных МНС России, аккумулирующая всю информацию о налогоплательщиках - физических лицах; отдельная база данных ФОМС, аккумулирующая информацию о гражданах, чей работодатель осуществляет отчисления в ФОМС, а также обращавшихся за медицинской помощью на территории региона и т.п. При этом информация остается в ведении ее собственников, которые обеспечивают ее актуальность, безопасность, регламентированное использование.

Региональные ведомственные базы данных интегрируются вертикально и горизонтально посредством технологий объединения государственных информационных ресурсов (ОГИР), т.е. создается федеральный репозиторий, хранящий метаданные (информацию о структуре и свойствах ведомственных баз данных, но не сами базы данных) ведомственных информационных хранилищ, имеющих одинаковую структуру в рамках конкретного ведомства. Репозиторий также хранит электронные административные регламенты (ЭАР), описывающие в том числе процедуры доступа к информации, содержащейся в хранилищах различных ведомств. При выполнении запроса на получение конкретной информации о гражданине, выбранный ЭАР на основании введенного УИЛ обеспечивает локализацию информации в ведомственных базах данных и выдает ее пользователю в качестве результата.

Проблема, присущая любому из описанных решений - организация доступа пользователей в систему. Системе необходимо и авторизовать пользователя в рамках конкретного исполняемого ЭАРа, и идентифицировать его с целью недопущения несанкционированного распространения частной информации о гражданине. Одним из возможных вариантов решения этой проблемы может быть использование смарт-технологий, обеспечивающих однозначную идентификацию пользователя. Преимуществами использования данных технологий является их высокая защищенность от взлома и возможность создания дополнительных препятствий несанкционированного использования путем обязательного ввода дополнительного идентификатора владельца смарт-карты (пароля, биометрического показателя и т.д.). Недостатком решения является необходимость в короткие сроки снабдить смарт-картами всех чиновников, осуществляющих операции в системе и граждан, получающих услуги через систему. Однако эту проблему можно решать поэтапно и синхронно с развитием всего проекта.

Очевидно, что в качестве государственной структуры, поддерживающей описанную выше систему идентификации, целесообразно рассматривать органы ЗАГС, осуществляющие в соответствии с Федеральным законом от 15.11.1997 г. №143-ФЗ “Об актах гражданского состояния” государственную регистрацию актов гражданского состояния. ЗАГС является основным центром возникновения первичной информации о гражданах. Автоматизированный банк данных УИЛ помимо собственно УИЛ должен хранить минимальный набор базовых персональных данных, необходимых исключительно для идентификации личности. В качестве таких данных можно рассматривать набор сведений, содержащихся в выдаваемых органами ЗАГС свидетельствах о рождении, браке, смерти. Содержащаяся в них информация является открытой, перечень сведений закреплен нормативными актами.

Необходимо учесть тот факт, что реально невозможно обеспечить всеобщую регистрацию при рождении. Некоторая часть детей остается незарегистрированной, кроме того, принципиально невозможно зарегистрировать таким образом, например, иммигрантов. Поэтому необходимо предусмотреть дополнительные механизмы присвоения УИЛ. В частности, они могут быть связаны с актами регистрации как в органах ЗАГС (вступление в брак, смена фамилии и т.д.), так и в ЖЭО, образовательных организациях, военкоматах и т.д. При этом основанием подобных процедур должно быть отсутствие УИЛ у гражданина (невозможность его подтвердить).

Говоря об организационных аспектах формирования системы персонального учета населения, необходимо рассмотреть варианты, определяющие технического администратора репозитория:

1. Передача обязанностей по администрированию одному из существующих федеральных ведомств (налоговая* служба, служба социального страхования, пенсионного обеспечения и т.д.), либо органы ЗАГС). Недостатками решения является создание дополнительной не свойственной ведомству нагрузки и риск превращения системы в узковедомственную.
2. Возложение обязанностей по администрированию на специально созданный федеральный орган (агентство) или учреждение, осуществляющий управление созданием и деятельностью системы персонального учета населения. Данный независимый федеральный орган сможет также осуществлять функцию подтверждения получения и/или неполучения участниками системы соответствующей информации (по аналогии со штемпелем почтового отделения при отправке налоговой декларации). Представляется, что это наиболее сбалансированный вариант, лежащий в русле построения “электронного государства”.
3. Передача функций по администрированию системы коммерческой организации. Недостатком решения является более низкий уровень ответственности за систему, повышение риска несанкционированного доступа к конфиденциальной информации и сложность осуществления государственного контроля информации и ее движения.

Практической иллюстрацией проблематики является уже упоминавшаяся практика реализации ОГИР ЗАГС-ПВС-ЖКХ, где обеспечение межведомственного взаимодействия стало необходимым уже на муниципальном уровне, а работоспособные фрагменты муниципального и регионального уровней создаются задолго до окончательного формирования всей системы.

Говоря о сложности проекта, необходимо в первую очередь акцентировать аспект межведомственного взаимодействия в рамках проблематики учета населения. Межведомственный обмен данными определяется регламентами, утвержденными нормативными актами. Из всего возможного спектра межведомственных взаимодействий важно выделить одну особую группу. Это - обращения к перечню УИЛ. Подобные запросы всегда должны иметь форму запроса на подтверждение-отрицание содержащихся в запросе данных, но не на получение самих персональных данных.

Объем и состав персональных данных, к которым получают доступ сотрудники министерств и ведомств должен строго соответствовать выполняемым ими функциям. Необходимо уделить первостепенное внимание доработке (и/или разработке) в минимально возможный срок законодательных норм, регулирующих перечисленные вопросы. При этом важно принять закон о персональных данных.

В этих условиях первостепенное значение приобретают регламенты доступа и их технологическое воплощение - электронные административные регламенты. Учитывая возможное многообразие ЭАР, необходимо разработать стандарты учета персональных данных в соответствующих системах (принадлежащих ЗАГС, ПВС, МНС и т.д.) и стандарты, регламентирующие обмен персональными данными.

Использование ЭАР как основы для обеспечения санкционированного доступа к персональным данным позволит разрешить большинство нормативных противоречий (так как соответствующие административные регламенты доступа органов государственной власти к информации уже существуют) и начать использовать элементы системы персонального учета населения по мере создания технологических возможностей такого использования.

Необходимо обеспечить совместимость системы учета на базе УИЛ с нынешними и будущими системами ОГИР ЗАГС-ПВС-ЖКХ, а также с аналогичными автоматизированными системами, которые должны охватить приоритетные сферы, в частности, область социального обслуживания населения. Это позволит реализовать процедуры актуального автоматизированного учета и дистанционного обслуживания граждан. Необходимо также предусмотреть жесткую регламентацию последующей обработки получаемых первичных регистрационных данных.

Федеральные, региональные и муниципальные органы власти и иные пользователи должны получать доступ только в той форме и только к той части данных, которые предусмотрены установленными регламентами.

Для принятия мотивированного решения о выборе того или иного варианта необходимо провести, как минимум, инвентаризацию систем персональных данных, собираемых, хранимых и обрабатываемых министерствами и ведомствами, а также выявить их потребности в персональной информации, сформулировать перечень соответствующих запросов. С этой целью Минэкономразвития России предполагает провести в самое ближайшее время анкетирование министерств и ведомств для формирования актуальной картины, характеризующей ситуацию с процедурами и системами персонального учета в нашей стране. Одновременно с анкетированием министерств и ведомств необходимо провести анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей доступ органов государственной власти и иных пользователей к персональной информации о гражданах.