Давид
Горелишвили
(elaw@bk.ru )
БОРЬБА
С КОРРУПЦИЕЙ,
ИЛИ ЭЛЕКТРОННАЯ
ГИЛЬОТИНА, КАК СРЕДСТВО ОТ ПЕРХОТИ
Сегодня есть две темы, спекулируя которыми, как представляется, можно делать всё и даже больше, чем всё – это борьба с терроризмом и борьба с коррупцией. Но если вопросам борьбы с борьбой против террора ещё худо-бедно уделяется робкое внимание прессы, то о том, как предотвратить или смягчить последствия борьбы с коррупцией, увы, публикаций нет.
Зато всё громче и беспомощнее звучат стенания высших чинов государственной власти и стоны угнетаемого коррумпированными чиновниками населения. И тут, появляются рыцари-спасители с новенькой панацеей от всех болезней. Есть оказывается средство от этой напасти. Достаточно только потратить много-много денег и ввести систему управления, при которой чиновник просто не сможет нарушить закон. А если к этому вывернуть наизнанку всю подноготную чиновничьего функционирования, то совсем рай наступит.
Иными словами, предлагается с одной стороны автоматизировать работу чиновника средствами электронного государства, а с другой обеспечить абсолютную прозрачность деятельности чиновников.
Автоматизация работы органов власти в рамках Электронного Государства предполагает введение неких автоматизированных систем управления, при которых чиновник не будет общаться с гражданами при отправлении власти. Достаточно подробно работа одной из таких систем изложена в «КТ» № 575, где я описывал технологии и принципы «одного окна». Там же было рассказано о ключевой проблеме нестандартных случаев, сопряжённой с автоматизированными системами управления. Существо этой проблемы в том, что если чиновник не может принимать решений, не предусмотренных интерфейсом автоматизированной системы управления, то он может решать только заведомо алгоритмизированные стандартные вопросы. Любое отклонение от стандартных моделей моделей правоотношений приводит к неразрешимой ситуации. Очевидно, что в этих условиях действительно о коррупции можно забыть. Но возникает гораздо более серьёзная проблема – проблема невозможности разрешения нестандартных вопросов и непрерывно увеличивающееся количество неуправляемых общественных процессов, о которых власть даже не знает.
Если же чиновник получит возможность принимать решения по нестандартным случаям, он опять будет брать взятки. В нынешней, неавтоматизированной модели управления именно нестандартные случаи становятся объектами наибольшего коррупционного влияния чиновников, т.к. решения, принимаемые в спорных и нестандартных ситуациях, труднее анализировать, а значит, нарушения сложнее выявляются и доказываются в ходе проверок. Поэтому в неоднозначной ситуации чиновник решает не в пользу гражданина, опасаясь возможного обвинения в коррупции.
Получается, что в случае автоматизации власти, мы либо сталкиваемся с непреодолимым хаосом, либо сохраняем существующие и даже создаём новые возможности для коррупции.
Теперь о прозрачности, второй составляющей чудодейственного антикоррупционного эликсира. Миф о том, что прозрачность будет способствовать борьбе с коррупцией, восходит к более общему мифу - будто человек, только и думает, как бы нарушить закон. Из чего, следует, во-первых, что нельзя позволить человеку ничего скрывать от неусыпного контролирующего ока, а во-вторых – что надо максимально ограничить его возможности. Применительно же к власти мы получаем предположение о некоем общем чиновничьем заговоре, который следует разоблачить, одновременно автоматизируя его деятельность до полного лишения самостоятельности.
Мысль о том, что безнаказанности чиновников способствует то, что их не наказывают, в эту концепцию не укладывается.
Удивительно, но нигде в многочисленных концепциях, законопроектах, обзорах, предложениях и прочих многостраничных документах, обосновывающих необходимость «прозрачности» органов государственной власти, я не встречал даже намёка на сравнение с таким осуществляемым именно в условиях нашей страны явлением как «гласность». Почему опыт (пусть даже и негативный) реализации идеи «гласности» совершенно игнорируется носителями идеи «прозрачности», объяснить невозможно - особенно если учесть, что носителями этих схожих идей использовались практически идентичные аргументы, доводы и необоснованные предположения. Разница только в том, что идея «гласности» ограничивалась преобразованиями в органах власти, а идея «прозрачности» распространяется на всё общество. Зато поставляемая в одном флаконе с «гласностью» идея «перестройки» предполагала масштабные и необратимые изменения всего общественного устройства страны, в то время как расфасованная в комплекте с идеей «прозрачности» идея «автоматизации управления» формально затрагивает лишь механизмы власти. В остальном, схожесть этих концепций потрясает своей очевидностью.
Для наглядности привожу пример кульминационной завершающей стадии реализации идеи «гласности» и очень краткий анализ того, что из этого получилось.
Заключением от 26 ноября 1990 г. №12(2-12) Комитет Конституционного Надзора СССР, опираясь на Итоговый документ Венской встречи (1989 г.), а также Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 год), постановил, что опубликование нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан является обязательным условием применения этих актов, а ряд положений некоторых Постановлений Совета Министров СССР, допускающих вступление в силу неопубликованных нормативных актов, утрачивают силу с момента принятия этого Заключения. Кроме того, было постановлено, что ранее принятые, но не опубликованные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат опубликованию в трехмесячный срок со дня принятия этого Заключения, т.е. с 26 ноября 1990 г. Акты, не опубликованные, по истечении этого срока утрачивают силу.
Значение и последствия этого Заключения Комитета Конституционного Надзора СССР столь велики и неоднозначны, что заслуживают отдельного исследования. Здесь достаточно отметить, что, обязав власть публиковать все нормативные акты, касающиеся прав и свобод граждан, Комитет Конституционного Надзора СССР вбил самый большой клин между правовой системой и системой управления СССР. Фактически Комитет Конституционного Надзора СССР совершил революцию, не имея никаких рычагов для реализации этого Заключения, что привело к полной нелигитимности нормативной базы и вывело исполнительную власть за пределы правового поля. Началась анархия. Исполнение этого Заключения должно было привести к единообразию нормативной базы и реальному равенству граждан СССР, либо к узакониванию фактического избирательного применения законодательства. Очевидно, что первое было невозможно в силу недостаточности ресурсов, а второе недопустимо в силу отсутствия механизмов обжалования дискриминационных нормативных актов непосредственно теми, чьи права эти акты нарушали. Иными словами, исполнение этого Заключения в СССР, где при незначительном экономическом неравенстве имелось значительное неравенство возможностей, а механизмы уравнивания возможностей отсутствовали, спровоцировало бы глубокие общественные потрясения. Следует учесть также и масштабы созданной проблемы, т.к. в СССР декларировалось равенство, однако подавляющее большинство нормативных актов во всех сферах управления и отраслях хозяйства страны носило избирательный характер. Все население делилось на категории и подкатегории, в отношении которых различными подзаконными актами устанавливались различные права и обязанности. Ясно, что в подобной ситуации власть должна была немедленно создать механизм отмены дискриминационных нормативных актов по инициативе граждан, чьи права эти акты нарушают, и немедленную реформу в области государственного управления, но это означало бы полное разрушение институтов власти. Именно разрушение, ибо трехмесячный срок установленный Комитетом Конституционного Надзора СССР был настолько мал, что исключал всякую возможность поэтапной реформы. В результате никто и не думал исполнять это самоубийственное Постановление, вернее, оно исполнялось очень избирательно, что и является самым настоящим произволом. Так, безусловно, прогрессивное и в высшей степени необходимое Заключение Комитета Конституционного Надзора только из-за отсутствия механизмов исполнения и недостаточностью сроков исполнения стало причиной многих последующих противоречий в советском, а в дальнейшем и российском праве
На примере актов, регулирующих прописку, можно было бы показать, как население разделялось на категории и подкатегории, в результате чего многие граждане СССР впоследствии остались без гражданства только потому, что не попадали в какую-либо категорию, позволяющую их прописать.
8 сентября 1990 г. Совет Министров СССР принял решение о снятии грифов "секретно", "не для печати" и "не подлежит оглашению" с постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, касающихся прописки, опубликование которых ранее не допускалось. Однако это Постановление Совмина до сих пор не исполнено, а нормативные акты не были не только опубликованы, но даже рассекречены. Символично, что само Постановление Совмина СССР от 08 сентября 1990 г. тоже не опубликовано до настоящего времени по тем же причинам.
В других областях, включая регулирование экономических отношений, механическое внедрение новых принципов в старые механизмы управления сталкивалось с аналогичными проблемами. Яркий тому пример – знаменитые чеченские авизо, как результат мгновенного перехода к рыночным принципам управления банковскими рисками в условиях сохранения системы нерыночного учёта и распределения денежных средств.
Главные же выводы таковы:
Прозрачность государственных механизмов не должна ни в коей мере основываться на прозрачности частных структур и частной жизни граждан.
В заключение добавлю, что гражданину не нужно знать в каком ящике какого стола находятся поданные им документы, ему неважно в каком порядке сидят чиновники и даже не важно, как между этими чиновниками распределены обязанности. Ему важно, знать какие у него есть права, что на сегодняшний день полностью реализовано, поскольку все законы опубликованы. Ему важно, чтобы был конкретный начальник, который отвечает за своевременное и правильное рассмотрение его вопроса. И важно, чтобы с этого начальника был спрос. Нет ничего более удручающего, чем разводящий руками чиновник, признающий правоту гражданина, но объективно не имеющий возможности разрешить проблему. Всё остальное преодолимо. Преодолимы агрессия, произвол, взяточничество, вымогательство, халатность и т.д.
Таким образом, коррупция побеждается не автоматизацией и прозрачностью, а чётким разграничением полномочий между должностными лицами, обеспечением известной доли самостоятельности чиновников (в пределах установленных законом полномочий) и действенными механизмами привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если в стране могут быть вопросы, за разрешение которых никто не отвечает, если неисполнение закона чиновником не влечёт для него никаких последствий, если чиновник беспомощен и безответственен, настолько, что не может исполнить закон в случаях, не предусмотренных инструкциями, то автоматизация и прозрачность лишь позволят гражданам убедиться в беспомощности и безответственности этого чиновника, но не более.