№ 3-4 июль-декабрь
1999 года
http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/n3_4.html
(перевод с
украинского языка Олега Зарубина)
Содержание
Неофициальный
перевод на украинский язык
http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/005.html
Перевод
на украинский язык сделан Романом Романовым из брошюры The іntroductіon and use of
personal іdentіfcatіon numbers: the data protectіon іssues. Strasbourg, Councіl
of Europe, Publіshіng and Documentatіon Servіce, 1991, ІSBN 92-871-1935-X
Вклад
Комитета экспертов по вопросам защиты данных в создание и распространение
международной политики по защиты данных не ограничивается только разработкой
правовых механизмов. Действительно, открытие к подписанию 28 января 1981 года
первого международного юридически обязывающего документа по вопросам защиты
данных - Конвенции о защите лиц в связи с автоматизированной обработкой
персональных данных (Конвенция о защите данных), и сейчас считается наибольшим
достижением Комитета. Но не менее важными и успешными можно считать старание
Комитета экспертов ввести общие правила по отдельным аспектам обработки данных.
Шесть рекомендаций, принятых Комитетом министров Совета Европы, которые
охватывают разные сферы деятельности, связанной с обработкой данных,
удостоверяют настойчивость, с которой Комитет экспертов продвигает именно
секторальный подход в вопросах защиты данных (Рекомендации № R(81)1,
автоматизированные базы медицинских данных; № R(83)10, научные исследования и
статистика; № R(85)20, прямой маркетинг; № R(86)1, социальная безопасность, №
R(87)15, полиция; № R(89)2, трудоустройство; № R(90)19, выплата заработной
платы и связанные с этим операции).
И
все же работа Комитета экспертов выходит за пределы подготовки проектов
правовых актов. Он также проводит обсуждение разных актуальных, иногда срочных,
вопросов конфиденциальности. Это происходит во время сессий, которые проходят
дважды на год. Обмен информацией по таким вопросам как СПИД, средства
информации, генетика, роль саморегулирования в обеспечении защиты данных и т.
д. , помогает ощутить представителям всех правительств государств-членов (ради
полноты надо вспомнить также наблюдателей от других международных организаций,
а также стран, которые не являются членами Совета Европы) проблемы, связанные с
защитой данных, которые касаются вышеупомянутых вопросов. Таким образом они
имеют возможность обмениваться опытом и вырабатывать предложения относительно
решения разных проблем, применяя сравнения.
Иногда
такие дискуссии указывали на необходимость более детального изучения отдельных
вопросов. В таком случае может быть, например, создана рабочая группа для
изучения проблемы и представления информации о возможных путях ее решения.
Подобный подход был применен к проблеме защиты данных, вызванной использованием
новейших технологий. Прежде чем
изложить сухим юридическим языком угрозу для защиты данных, созданную
новейшими технологиями, Комитет экспертов решил опубликовать выводы и
исследование своей рабочей группы (см. исследование, которое имеет название
"Новейшие технологии - вызов конфиденциальности?")
То
же самое касается вопросов, которые возникли в связи с введением и
использованием личных идентификационных номеров и созданных ими проблем для
защиты данных. В ходе обмена мнениями относительно личных идентификационных
номеров Комитет экспертов заметил, что эта проблема не вызовет равнодушия.
Представители государств-участников высказывали разный уровень обеспокоенности
относительно планов их введения и/или использование. Такое же отношения было
отображено и в ответах, которые получил Комитет на свою предшествующую просьбу,
адресованную правительствам государств-членов Совета Европы. Опрос ставил целью получить информацию для выяснения
таких вопросов:
а)
национальное законодательство (если существует), которое регламентирует
введение и использование личных идентификационных номеров;
б)
причины, которые побудили определенные страны ввести систему личных
идентификационных номеров;
в)
проблемы защиты данных, которые возникли в разных странах вследствие введения и
использования личных идентификационных номеров.
Комитет
считал, что объем и разнообразие информации, полученной в ходе опроса, равно
как и его собственные предшествующие
выводы относительно деликатного вопроса личных идентификационных номеров, по
крайней мере из-за обеспокоенности значительного количества стран, заслуживают
дальнейшего исследования. Поэтому Комитет создал небольшую исследовательскую
группу, в состав которой вошли эксперты из Федеративной Республики Германии,
Нидерландов и Швеции, для более глубокого изучения всего спектра проблем,
которые могут возникать в связи с введением и использованием личных
идентификационных номеров, для политики защиты данных. Исследовательская
группа, которая собиралась с 12 по 13 июня 1989 года, в сжатые сроки выполнила
поручения Комитета, подготовив вместе с секретариатом доклад по этому вопросу.
Для его подготовки была использована, в частности, информация, представленная
государствами-участниками, а также собственный опыт членов группы.
Необходимо
принять во внимание, что группа была сознательно составлена Комитетом экспертов
таким образом, чтобы учесть опыт трех стран: Федеративной Республики Германии,
где личные идентификационные номера общего многоцелевого характера были
признаны анафемой для собственного достоинства граждан; Швеции, где личные
идентификационные номера в таком виде были приемлемыми на протяжении
продолжительного времени, но сейчас происходят изменения в направлении
ограничения их использование, а также Нидерландов, где личные идентификационные
номера имели отдельные узкие сферы применения, но согласно новым
законодательным предложениями, там можно ожидать дальнейшее распространение их
использования. Целиком очевидно, что круг обсуждаемых исследовательской группой
вопросов был сосредоточенно далеко вне правовых систем лишь этих трех стран.
Так же выводы, изложенные в конце этого доклада, рассчитаны для использования
всеми правительствами, разработчиками политики в сфере защиты данных и
правоохранительными органами. Не предлагается ни каких правовых механизмов.
Скорее, есть надежда на то, что этим правительствам и органам будет полезно
выучить эти вопросы, а также прольется свет на возможные пути решения проблем,
используя возможность сравнивать и изучать опыт. Комитет экспертов по вопросам
защиты данных считает, что именно таким образом он может сделать значительный
взнос в обсуждение проблем защиты данных в Европе.
Разработчики
этого доклада понимали личные идентификационные номера как уникальное средство
идентификации индивидов в административных реестрах и базах данных. Это не
означает, что личные идентификационные номера не имеют применения вне сферы
деятельности государственных органов. Личные идентификационные номера могут
быть средством доступа к большому объему услуг в частном секторе, например,
номер банковского счета, членский номер в клубе, номер читателя в библиотеке
или контрольный номер, предоставленный лицу для санкционированного доступа к
системе обработки данных частного предприятия. В докладе не уделено надлежащего
внимания отдельным сферам использования номеров или вопросом конкретной
деятельности/случаев в частном секторе. Скорее, она сосредоточена на
использовании личных идентификационных номеров государственными учреждениями в
административных целях и в частном секторе.
В некоторых странах
личные идентификационные номера являются универсальным многоцелевым
идентификатором. Это означает, что личные идентификационные номера могут
использоваться как для административных целей, так и в интересах частного
сектора. Один и тот же номер может быть налоговым кодом, номером социального
обеспечения, номером паспорта, номером удостоверения водителя автотранспортного
средства и в того же самое время кодом доступа к товарам и услугам в частном
секторе. Такой личный идентификационный номер базируется на принципе
административного объединения. С другой стороны, личный идентификационный номер
может иметь ограниченное использование. Он может применяться лишь для одной
административной цели: управления реестром налогоплательщиков , определения
права на социальную помощь, установления лица собственника паспорта или другого
удостоверения. В таком случае данные лица будут размещены в разных
идентификационных средствах для разных административных целей. Использование
личных идентификационных номеров в конкретных сферах административного
управления отображает принцип функционального распределения.
В
конце концов, есть примеры использования личных идентификационных номеров для
идентификации лица в реестре населения или в реестре актов гражданского
состояния, но они не применяются с другой целью.
Рассмотрев
ситуацию в конкретных государствах-членах Совета Европы, можно описать способы
формирования и применения личных идентификационных номеров, а также современные
тенденции их введения и использования.
В
Австрии не существует универсального идентификатора, несмотря на то, что поступают
такие предложения внутри страны. Есть лишь узкоспециализированные личные
идентификационные номера. Тем не менее с 1988 года номер социального
страхования могут также использоваться для некоторых фискальных целей.
С
целью управления реестром население каждое лицо в Бельгии, независимо от
того, то ли оно гражданин, то ли
иностранец, может быть идентифицировано. Этот идентификационный номер, который
был внедрен в соответствии с Законом "О национальном реестре",
принятом в 1983 году, имеет тенденцию к перерастанию в приемлемый идентификатор
для других административных потребностей, а это в свою очередь ведет к отказу
от узкоспециализированных идентификационных номеров, например, номера
социального обеспечения или фискального номера. Эта тенденция к универсализации
номера в реестре населения имеет место, несмотря на то, что закон 1983 года
предусматривает, что вопрос использования личных идентификационных номеров
может быть определен королевским указом после консультаций с совещательным Комитетом
защиты конфиденциальности. Эти предусмотренные в законе гарантии не ограничили
использование личных идентификационных номеров их начальными целями и
оговоренными пользователями.
Административные
органы используют такие основные виды личных идентификационных номеров:
а)
номер социального обеспечения;
б)
номер идентификационной карточки;
с)
номер удостоверения водителя автотранспортного средства.
Номер
удостоверения личности также используется для налогового контроля за доходами.
Идентификаторы также самостоятельно применяются в частном секторе, главным
образом банками для осуществления операций с банковскими счетами и кредитными
карточками.
В
соответствии с законом, принятым в 1968
году, внедрен десятизначный номер, набор чисел которых состоит из даты
рождения, серийного номера и контрольного числа. Жители Дании включены в центральный реестр населения, и их можно
найти в нем с помощью личного идентификационного номера. В реестр занесены
общие персональные данные всех жителей для использования соответствующими
административными органами или частными структурами при определенных
обстоятельствах. Применение личных идентификационных номеров государственными
органами достаточно широко. В частном
секторе существуют значительные ограничения, установленные Законом "О
частных реестрах". Он регламентирует защита данных в частном секторе.
В
Финляндии личные идентификационные номера было внедрено в шестидесятых годах.
Планировалось их использование в области социального обеспечения. Идентификационный
номер состоит из десяти цифр и риски. Первые шесть чисел отображают дату
рождения лица, следующие три составляют серийный номер для различения тех лиц,
которые родились в один день. Нечетные серийные номера означают принадлежность
к мужскому полу, парные - к женскому. Последнее число - контрольное.
Установлены
определенные нормы, которые регламентируют использования и занесение
идентификационных номеров. В частности предусмотрено их использование в реестре
населения для регистрации недвижимости, в удостоверениях водителей
автотранспортных средств, а также в картотеках кредитных учреждений.
Работодатель также обязан сообщать налоговым органам о доходах своих работников
и указывать их идентификационные номера.
Когда
принимался Закон "О базах персональных данных", соответствующий
парламентский комитет обратил внимание на распространение использования
идентификационных номеров, которые, по его мнению, создают угрозу для
конфиденциальности. Для осуществления дальнейших действий специальным
учреждением - Омбудсменом по защите данных, было проведено исследование разных
форм использования идентификационных номеров.
Закон "О базах
персональных данных" регламентирует использование персональных данных, в
частности занесение, использование и передачу идентификационных номеров. В базы
персональных данных могут быть занесены лишь те персональные данные, которые
необходимы для конкретных целей. Поэтому потребность использования
идентификационного номера может решаться в каждом конкретном случае.
Франция
Любому,
кто родился в Франции, присваивается тринадцатизначный номер, который
отображает пол, год и месяц рождения, место рождения (департамент, район) и
номер в реестре рождения. Эта система имеет название Numero d'іdentіfіcatіon au
reportoіre. Номер присваивается
Национальным институтом экономической статистики и исследований. Как в
государственном, так и в частном секторе, существует большое количество других
узкоспециализированных номеров (номер удостоверение личности, регистрационный
номер военнослужащих, номер социального обеспечения, номер банковского счета).
Уже осуществлены, как это будет показано в одном из следующих разделов, меры по
предотвращению перерастания Numero d'іdentіfіcatіon au reportoіre в
многоцелевой номер. Но может быть разрешено его использования в других сферах,
например, в системе социального обеспечения. Государственные учреждения
стремятся более широко использовать вместо Numero d'іdentіfіcatіon au
reportoіre, поскольку считают систему
узкоспециализированных номеров весьма затратной для создания и управления;
например, в таком случае нужна разработка нового программного обеспечения.
Орган, который занимается вопросами защиты данных - Национальный комитетом по
обработке данных и гражданских свобод (CNІ - Commіssіon natіonale de
l'іnformatіque et des lіbertes), наоборот, настаивает на использовании
отдельных идентификаторов для конкретно определенных целей. Его призывы к
Генеральному директорату налоговой службы относительно введения вместо Numero
d'іdentіfіcatіon au reportoіre специального фискального номера для контроля за
налоговыми отчислениями, увенчались успехом.
Вообще
не существует никакого универсального номера. То, каким образом происходит
идентификация лица как в государственном, так и в частном секторе, зависит от
конкретных обстоятельств. Попытки введения единого идентификатора встретили
отпор со стороны Бундестага (Bundestag) и Федерального Конституционного Суда.
Законом,
принятым в 1986 году, был введен регистрационный кодовый номер (ЕКАМ).
Предусмотрено его использование в
удостоверениях личности, свидетельствах о рождении, списках избирателей и
карточках избирателей, паспортах, карточках социального обеспечения,
удостоверениях водителей автотранспортных средств, реестрах налогоплательщиков,
муниципальных реестрах, реестрах греческих консульств. Номера не используются
универсально в государственном секторе, но реально существуют в ежедневных
отношениях между государством и гражданином. Таким образом их применения довольно
широко.
На
самом деле, нормы закона про ЕКАМ еще не применялись. Принимая во внимание
реакцию средств массовой информации, а также общественную мысль, правительство
создало рабочую группу, которой поручено разработать поправки к закону.
Вместе
с введением национального централизованного реестра населения в 1953 году была
внедрена система личных идентификационных номеров для облегчения управления
реестром в административных и статистических целях. На сегодня личный идентификационный номер является десятизначным
и состоит из даты рождения (день, месяц, год, столетие), контрольного шифра и
двух чисел, произвольно установленных для людей, родившихся в один день. Однако
в 1987 году было принято решение о более широком применении этих десятизначных
номеров в сфере государственного управления в общем, чтобы предотвратить
проблемы, связанные с именной идентификацией. Кроме их применения в
государственном секторе, личные идентификационные номера, которые присваиваются
любому в Исландии на протяжении первого года после рождения, сейчас также
используются в банковской деятельности и заносятся в каждый финансовый
документ, связанный с конкретным лицом.
Новый
закон о защите данных вступил в силу 1 января 1990 года. В соответствии с параграфом 4 раздела 1 нового закона, его
нормы применяются к данных, которые содержат информацию о частных отношениях
лица, даже если оно не названо, но идентифицировано с помощью личного
идентификационного номера. Соответственно
параграфу 1, раздела 6 закона, передача реестров, которые содержат
персональные данные, запрещенная. Но разрешено дополнять реестр данными по
конкретному личному идентификационному номеру, даже если они получены из данных
реестра относительно третьих лиц.
В
Ирландии не существует универсального многоцелевого личного идентификационного
номера. Однако есть узкоспециализированные личные идентификационные номера,
например, номер социального обеспечения, которое используется с определенной
целью.
Нет
единого принципа формирования этих номеров. Личные идентификаторы все более
широко используются в частном секторе, в особенности в сфере финансовых услуг.
Необходимо
указать, что имеет место очень ограниченное публичное обсуждение преимуществ и
недостатков введение установленного государством многоцелевого идентификатора.
Если имеют место такие дискуссии, кажется вероятным, что вопросы защиты данных,
связанные с личными идентификационными номерами, будут внимательно изучаться.
Принятый
30 марта 1979 года Закон "О числовой идентификации физических и
юридических лиц" предусматривает присвоение идентификационного номера
каждому физическому лицу (также и юридическим на основе разных критериев),
которое проживает в Люксембурге от рождения или вследствие иммиграции, или
любому другому физическому лицу, зарегистрированному государственным органом
или учреждением социального обеспечения, которое имеет правовое обязательство
получить номер. Номер состоит из одиннадцати чисел и содержит в себе данные о
дате рождения, поле; числа, которые различают людей, родившихся в один день,
один месяц одного и того же года, а также контрольное число. Использование
номеров ограничивается деятельностью учреждений государственного управления или
учреждений социального обеспечения и касается исключительно их непосредственных
отношений с собственником номера. Большое Герцогское Постановление от 7 декабря
1979 года с позднее внесенными изменениями устанавливает перечень документов и
баз данных, к которым должны заноситься идентификационные номера физических и
юридических лиц. Постановление содержит в себе одну неудачную норму, которая
разрешает собственникам реестров и баз данных, использующих личные
идентификационные номера, делегировать свои полномочия по их использованию
другим лицам и органам. Как результат этого, например, учреждения социального
обеспечения просят медицинских работников указывать идентификационные номера
своих пациентов, а работодателей - идентификационные номера своих работников во
всех документах, которые должны быть им предоставлены. Органы, которые
занимаются защитой данных в Люксембурге, обеспокоенные таким развитием этого
процесса, поскольку кажется, что использование личных идентификационных номеров
выходит за пределы круга уполномоченных пользователей, определенных Законом от
30 марта 1979 года "О числовой идентификации физических и юридических
лиц".
Общий
административный номер существует в Нидерландах с 1968 года. Но пока что этот
номер использовался лишь муниципалитетами для реестров населения. В 1985 году
был предложен постепенный переход и поэтапное введение узкоспециализированных
личных идентификационных номеров в конкретных сферах общественной жизни, где
существует достаточная законодательная база, способная минимизировать
нежелательное вмешательство в частную и семейную жизнь. Так налоговое
законодательство теперь предусматривает, что систематическое декларирование
доходов сопровождается налоговым номером соответствующих лиц. До 1989 года
налоговый код мог использоваться лишь для контроля за уплатой налогов. С того
времени его сфера использования значительно расширилась на всею сферу
социального обеспечения. Предложения относительно объединения общего
административного номера с социальным фискальным номером стали объектом
критики. Оппоненты этой идеи отстаивали необходимость правовой защиты и в
частности потребность в законодательстве по защите данных, поскольку личные
идентификационные номера могут быть использованы для потребностей всех
государственных служб. Таким образом в Нидерландах сейчас происходит поэтапное
введение единого идентификатора для всего государственного сектора, но при этом
обеспечивается правовая защита. Использование общего номера в частном секторе
не разрешается.
Каждому
жителю Норвегии присваивается личный идентификационный номер на основании норм
Закона "О реестре населения".
Личный
идентификационный номер состоит из 11 знаков. Первые шесть чисел содержат дату
рождения: два числа означают день, два числа - месяц и два других числа - год.
Следующие три числа различают лиц, родившихся в один и один и тот же день.
Парное девятое число означает женский пол и нечетное - мужской. Последние два
числа - контрольные. Кроме их использования в реестре населения, личные
идентификационные номера применяются сейчас в некоторых других сферах
государственного управления, которые нуждаются в идентификации граждан,
например, социальное обеспечение и налогообложение.
Использование
личных идентификационных номеров как средства идентификации частично
распространилось и на частный сектор, в частности на банковскую деятельность,
страхование.
Органы
государственной власти, выполняя свои функции, требуют информацию об
определенном идентификационном номере, и, как правило, в соответствии с законом и с подзаконными актами имеют
право требовать от граждан предоставления такой информации. Законность
требований частных компаний относительно предоставления такой информации
зависит от того, предусмотрено ли это
соглашением.
В
соответствии с Законом "О реестре населения" контроль за созданием
реестров, которые содержат персональные данные, и использованием личных
идентификационных номеров в реестрах, осуществляет Информационный Инспекторат
(Data Іnspectorate). Нормы действующего законодательства и подзаконных актов
запрещают использования личных идентификационных номеров во многих видах
реестров и баз данных. Использование личных идентификационных номеров в других
реестрах осуществляется соответственно
нормам законодательства, уставов или
разрешением Информационного Инспектората. Что касается предоставления
такого разрешения, то Информационным Инспекторатом установлены правила сбора,
сохранение и использование личных идентификационных номеров.
Введение
единых национальных номеров строго запрещено ст.35 Конституции, которая принята
в апреле 1977 года, с последующими поправками и дополнениями, внесенными в 1982
и 1989 годах. Закон, принятый в 1973 году, фактически предусматривал присвоения
идентификационных номеров всем физическим и юридическим лицам. Личные
идентификационные номера должны были заноситься во все официальные документы и
реестры с 1 января 1975 года. Этот закон вошел в противоречия с Конституцию
1977 года. Таким образом в Поругали не существует единого идентификатора, тем
не менее есть узкоспециализированные номера: номер удостоверения личности,
который образуется без какого-либо специального принципа формирования, номер в
списке избирателей, фискальный номер (последовательное число, которое не несет
в себе определенного содержательного значения), номер социального обеспечения и
т.д. Конечно же, в Португалии, как и в других странах, существует большое
количество разных номеров в частном секторе, которые используются с разной
целью.
Несмотря
на то, что попытки введения универсального идентификатора наподобие тех, какие
используются в Скандинавских странах, происходили на протяжении всех
семидесятых лет, система личных идентификационных номеров Испании все еще
привязана к номеру документа, который удостоверяет личность гражданина.
Декретом №196/76 с изменениями, внесенными Декретом №1245/85, определен номер
удостоверения личности, который реально содержит в себе информацию о том, где
был выдан этот документ, а не дату и место рождения собственника - как
"общий личный идентификационный номер". Он используется в отношениях
государственных органов с физическими лицами, а также для регулирования
отношений между конкретными структурами частного сектора (например, банками) и
отдельными лицами. Однако номера расширены за счет прибавлению контрольных
чисел государственными или частными органами, которые непосредственно их
применяют. В соответствии с нормами закона 7/1985 лицам, которые не имеют
испанского гражданства, предоставляется вместе с документом о местожительстве,
разрешении на работу и т. д., серийный номер, который может использоваться в
отношениях с государственными органами. Также (с 1966 года) лицам, которые не
являются гражданами Испании, присваивается специальный отдельный номер социального
обеспечения. Он отображает место регистрации, серийный номер и одно или два
контрольных числа.
В
1990 году был внедрен новый фискальный номер, состоящий из номера удостоверения
личности, к которого добавлен несколько контрольных чисел, неизвестные
гражданину. Номер присваивается любому с момента рождения.
Еще
в 1947 году с целью внедрения более общего и удобного метода идентификации лиц,
чем использование их имен, был введенный регистрационный номер рождения.
Постепенно он перерос в гражданский регистрационный номер для широкого
многоцелевого использования и должен был заменить собою узкоспециализированные
номера. Сейчас это десятизначный номер, который официально считается личным
идентификационным номером. Он содержит в себе информацию о месте рождения лица
(два числа означают год, два - месяц и два - день). Регистрационный номер
рождения составлен таким образом, чтобы можно было определить пол лица, а также
избежать сложности с лицами, родившимися в один день. Число 9 в шведском личном
идентификационном номере означает, что лицо родилось за границей. Оно может
иметь как шведское гражданство, так и быть иностранным гражданином. Число 9
также может означать, что личный идентификационный номер этого лица был
изменен. Со следующего года использования этой системы будет прекращено. В
будущем личный идентификационный номер будет построен таким образом, который
будет отображать, - родилось лицо за границей или нет. В конце концов, есть
контрольное число. Личный идентификационный номер присваивается каждому лицу,
которое зарегистрировано как шведский
резидент.
Кроме
применения для гражданской регистрации, они широко используются разными
государственными службами (налоги, здравоохранение и социальные услуги, паспорт, таможня, выборы, криминальное расследование,
судопроизводство, выполнение судебных решений, права на управление
автотранспортным средством и т.д. ). Они также широко используются частным
сектором, где существуют базы персональных данных с использованием личных
идентификационных номеров работников, участников частных компаний,
арендодателей и арендаторов, собственников кредитных карточек и т.д..
Итак,
личный идентификационный номер в Швеции - это универсальный, многоцелевой
идентификатор. Комиссия по вопросам защиты данных и открытости представила
предложения по сужению использования
личных идентификационных номеров. Например, предложено внести дополнение в
Закон "О защите данных", чтобы уменьшить количество случаев, когда
происходит занесение личного идентификационного номера. Управление
Информационного Инспектората может считаться компетентным органом для
осуществления надзора за использованием личных идентификационных номеров
собственниками реестров и баз данных. С другой стороны, вопросы, связанные с
использованием личных идентификационных номеров, могут быть урегулированы
отдельным законом, которым бы в частности была предусмотрена невозможность
использования личных идентификационных номеров в реестре для автоматической
обработки данных, если лицо, чьи данные заносятся в реестр, на это не
соглашается или в случае отсутствия правовых оснований для таких действий.
Доклад Комиссии сейчас рассматривается правительством страны.
Хотя
в Швейцарии не существует единого номера общего назначения, номер социального
обеспечения (AVS) все большее выполняет эту роль. На самом деле номер
социального обеспечения применяется многими частными и государственными
учреждениями для управления фондом медицинского страхования, в отделах кадров,
в реестре населения и т.д. Он используется даже воинским руководством. Номер
составлен таким образом, что содержит в себе закодированную информацию о лице
(имя, пол, гражданство Швейцарии) и контрольное число.
После
проведенного исследования новой системы идентификации людей был сделан вывод о
том, что использование номеров социального обеспечения имеет больше
преимуществ, а потому приемлемым признаны расширения сферы их использования.
В
свидетельстве о гражданстве Турции указывается номер его собственника рядом с
именем и фамилией, именами обоих родителей, датой и местом рождения. Также эта
информация заносится в реестр актов гражданского состояния. Но гражданский
номер не является универсальным многоцелевым идентификатором.
В
границах органов государственной власти существует большое количество
узкоспециализированных личных идентификационных номеров, например, национальный
номер службы здравоохранения, национальный страховой номер, налоговый номер,
номер удостоверения водителя автотранспортного средства. Такие номера могут
быть составлены на основании имени, места рождения вместе с другими числами или
иметь форму простых последовательных серийных номеров. Практика разная, в
зависимости от сферы использования. Не удивительно, что количество
идентификаторов в частном секторе - довольно большое. Дискуссии, которые
происходят сейчас по введению удостоверения личности, равно как и новой формы местного налогообложения,
обнаружили проблему единого идентификационного номера и угрозы, которую они
могут составлять для свобод вообще.
Причины
использования и преимущества
С увеличением
количества соглашений между государством и лицом, что более характерно для
благополучных государств, становится все более важным изобрести точные средства
идентификации пользователей социальных услуг. Послевоенное возрастание
количества население привело к увеличению числа управленцев, которое в свою
очередь увеличило административное бремя (а потому возникшая потребность в
рациональных реестрах населения). Государство как поставщик (социальное
обеспечение, гранты, образование, здравоохранение и т.д. ) и контроллер (полиция, тюрьмы, налоги, передвижение
людей, предоставление прав на управление средствами передвижения, занятие
предпринимательской деятельностью и т.д. ) быстро увеличивает применение
административных реестров, картотек, баз данных. В таком все более сложном
состоянии отношений присвоение единого идентификатора каждому гражданину в
границах юрисдикции конкретного государства значительно упрощает контроль и
осуществление государственными органами регулирующих функций. Но преимущества с
точки зрения эффективности управления могут быть достигнуты как путем введения
многоцелевых личных идентификационных номеров, так и узкоспециализированных.
Хотя личные идентификационные номера предшествовали появлению
автоматизированной обработки данных (например, реестры население в многих
странах существовали задолго до возникновения автоматизированной обработки
данных), применение технологий обработки данных государственными органами
сделало еще более выгодным для властных структур использования личных
идентификационных номеров.
Во многих
национальных отчетах, на основе которых было подготовлено это исследование,
идентификационные номера рассматриваются как выгодное и экономное средство
повышения эффективности управление. Например, в законодательном акте от 30
ноября 1979 года, которым был введен фискальный номер налогоплательщика в Португалии, была ссылка на
административные преимущества, вызванные введением личного идентификационного
номера. В соответствии с преамбулой, личный идентификационный номер может
гарантировать точную и быструю идентификацию налогоплательщика ; служить
повышению эффективности контроля за выполнением финансовых обязанностей;
упростить отношения между органами власти и налогоплательщиком . Комитет
Линдопа (The Lіndop Commіttee), чьи выводы привели к подготовке законопроекта о
защите данных Парламентом Соединенного Королевства (более поздний в 1984 году
стал законом "О защите данных") также признает ценность системы
единых идентификаторов.
"Можно
доказать, что если бы каждому жителю был присвоен единый общий идентификатор, и
если бы его применяли все пользователи данных во всех случаях, полные затраты
пользователей могли бы быть уменьшены. Также можно доказать, что гражданин
также имел бы преимущество от того, что не было бы потребности записывать или
помнить разные средства идентификации для каждого рода его деятельности".
(Глава 29, параграфу 6, Отчет Комитета по вопросам защиты данных, 1978 год).
Система
личных идентификационных номеров обеспечивает также точную идентификацию лиц и
правильность персональной информации, которая заносится в компьютерные системы.
Здесь есть два вопроса. Во-первых, личный идентификационный номер может
рассматриваться как путь избежания осложнений, которые имеют место, если имена
лиц совпадают. Было замечено, по крайней мере в двух отчетах (Франция и
Люксембург), что имена и фамилии являются абсолютно недостаточными для точной
идентификации лиц, в особенности в тех делах, если идентификация имеет
финансовые следствия (право на разные виды помощи, контрольные списки
ненадежных должников и т.д. ) или социальные следствия (например, полицейское
досье). Многие люди в разных странах носят одинаковое имя, частично за счет
уменьшения количества имен, которые находятся в использовании, частично потому,
что в определенное время конкретные имена становятся модными, и т.п..
Во-вторых,
точность имеет и другое измерение. Личный идентификационный номер может
обеспечить органы власти правдивой и надежной информацией, которая заносится в
административный реестр, картотеки или базы данных. Из такой позиции точность
больше касается контроля и проверки информации, которая подается лицом в орган
власти с целью установления оснований для пользования определенными правами,
преимуществами и льготами (социальное обеспечение, гранты, компенсации и т.д.
), или с целью их отстранения от определенных взысканий или других наказаний
(налоги, общественные обязательства и т.д. ). Тот факт, что информация о лице
занесена в нескольких базах данных для разных административных целей, разрешает
органам власти проверять точность предоставленной информации, сравнивая ее с
другими базами данных. Универсальный идентификатор значительно упрощает процесс
редактирования и сверки информации. И конечно, автоматизированная обработка
данных еще большее улучшает и упрощает этот процесс. Так, например, лицо может
обратиться в конкретный орган власти за грантом для получения образования. Оно
сообщает определенную информацию относительно его финансовых возможностей для
обоснования своего права на получение такой помощи. Осторожный орган
государственного управления мог бы, зная личный идентификационный номер,
используя средства автоматизированной обработки данных в режиме реального
времени, получить доступ к базе данных, которая содержит информацию об этом
лице как налогоплательщике, созданной налоговыми органами. Быстро может быть
проверена точность представленной заявителем информации относительно его
доходов, доступных денежных средств. Проверка точности представленной органам
власти информации, которая является возможной благодаря использованию единого
идентификатора для разных административных целей, также может быть средством
борьбы с мошенничеством. Это также одна из причин существования единых
идентификаторов.
Привлекает
к себе внимание то, что в некоторых странах дискуссии вокруг проблем, связанных
с введением или использованием личных идентификационных номеров, привели к
обсуждению вопросов защиты данных. В некоторых странах такие дебаты закончились
принятием законодательных актов по защите данных. Одним из таких примеров является
французский закон о защите данных, принятый 6 января 1978 года, который стал
результатом дискуссий вокруг предложенного в середине семидесятых годов проекта
safarі, предусматривавшего обмен информацией между базами данных на основе
идентификационного номера (numero d'іdentіfіcatіon au reportoіre). Германия
также может рассматриваться как еще одна страна, где угроза объединения личных
идентификационных номеров с автоматизированной обработкой данных послужила
причиной подготовки законопроекта о защите данных (которые в 1978 году приобрел
силу). Статья 35 Конституции Португалии, принятой в 1989 году, также интересна
в этом смысле, поскольку объединяет в себе запрет обмена информацией между
базами данных (статья 35.3) с запретом присвоения жителям единого идентификатора
(статья 35.5), и все это вместе, при условиях использования автоматизированной
обработки данных, признается противоречащим правам гражданина.
Независимо
от того, оправданные ли они, или нет,
но эти факторы вызовут большую психологическую и эмоциональную обеспокоенность из-за
введения и использования единых идентификаторов. Заслуживает внимания решения Конституционного Суда
Германии о том, что введение универсальных личных идентификационных номеров
может создать угрозу для человеческого достоинства, открывая пути для контроля
за обществом через возрастающие возможности обмена информацией между базами
данных и сбором данных. Вопрос человеческого достоинства также находит свое
отображение в опасении того, что значимость людей будет сведена к "номерам".
Если продолжить эту мысль, то государство не будет относиться к людям как к заслуживающим уважения. Такое
распространенное убеждение вызвано угрозой постепенного появления государства, подобного
описанного Оруэллом, построенной на тотальном контроле, с широкими
возможностями постоянного слежения за членами общества.
Нет
никаких сомнений, что универсальные идентификационные номера по крайней мере представляют определенную угрозу,
целесообразность их введения и использование вызовет определенные сомнения.
Например, принятию Закона Австралии "Про конфиденциальность (приватность)"
предшествовала мощная кампания против новых возможностей слежения, в связи с
предложением введения так называемой "австралийской карточки",
которое предусматривало присвоения номера каждому собственнику такой карточки.
Проект был отклонен, а новым законом "Про конфиденциальность (приватность)"
было значительно ограниченно использование налоговых номеров. В Канаде
Уполномоченные по вопросам конфиденциальности один за одним высказывали
обеспокоенность все большего распространения общего использования номеров
социального обеспечения. Например, в своем ежегодном отчете за 1985-86 года
Уполномоченный по вопросам конфиденциальности заявил, что "нежелательное
объединение информации путем использования номера социального обеспечения и в
дальнейшем более возможно, чем с помощью любых других составляющих персональной
информации". Уполномоченный по вопросам конфиденциальности высказал
беспокойства в связи с тем, что номер социального страхования (SІ), введенный в
середине шестидесятых лет, быстро вышел за пределы социального страхования и стал
наиболее употребительным личным идентификационным номером в Канаде. Он и сейчас
является ключевым элементом для создания административных баз данных, которые
содержат в себе персональную информацию для разных целей в сфере управления. Опять
таки в Канаде отчет Постоянной комиссии по вопросам правосудия и заместителя
министра юстиции за 1987 год ("Обзор законодательства относительно доступа
к информации и конфиденциальности") содержит суровые рекомендации
относительно использования канадского номера социального страхования. В отчете
замечено, что номер "настолько важный, особый, он наглядно демонстрирует
потребность в защите данных, что очевидной становится необходимость
определенного контроля за его использованием". В своем ответе
парламентскому комитету федеральное правительство указало, что будет
действовать таким образом, чтобы предотвратить преобразованию SІ в
универсальный идентификационный номер. В июне 1988 года федеральное
правительство ограничил применения SІ. Любое новое использование SІ структурами
федерального правительства после этой даты возможно лишь с разрешения
парламента. В июне 1989 года федеральное правительство начало требовать от
федеральных органов исполнительной власти сообщать лицу о цели использования его
номера социального страхования (SІ) и о том,
могут ли они утратить определенного права, доходы, льготы или могут ли
на них быть наложенные какие-то наказания в случае отказа от предоставления
номера. Федеральное правительство работает также с органами власти на уровне провинций
для определения того, можно ли
ограничить использование SІ также в границах их полномочий.
В
Соединенном Королевстве продолжают возникать все новые предложения по использованию
личных идентификационных номеров как в государственном, так и в частном
секторе, например, в связи с новыми местными налогами, с выполнением
общественных обязательств или применением кредитными учреждениями. Регистратор
защиты данных прокомментировал эти и прочие предложения и высказал опасения по
поводу неконтролируемого использования личных идентификационных номеров.
Таким
образом, вопрос личных идентификационных номеров снова актуален. Закон "О
защите данных в Нидерландах", принятый в декабре 1988 года, возник на
основе дискуссий о личных идентификационных номерах. Правительство Швеции обратилось
в Комиссию по вопросам защиты данных и открытости с просьбой изучить угрозу для
конфиденциальности частной информации, обусловленную использованием личных
идентификационных номеров.
Не
вызовет сомнений, что личные идентификационные номера вместе с
автоматизированной обработкой данных является средством усиления органов
власти. Как было указан высшее, обмен информацией между базами данных через
использование единых идентификаторов разрешает властным структурам собирать
персональную информацию, которая занесена к отдельным базам данных. Накопление
информации таким путем выключает субъекта этих данных из информационного круга.
Больше нет потребности в специальных административных органах для контактов с
людьми, для получения или проверки предоставленной информации. Орган власти
может проводить проверку и осуществлять контроль, обратившись к базам
персональных данных других административных органов. Государственный орган
может также прибавлять определенную информацию в свою базу данных, которая
получена из баз данных других властных структур, созданных для разных
административных целей. Единый многоцелевой идентификатор для каждого жителя -
опасная часть процесса административного управления, которое может привести к
невероятному усилению органов власти.
Если
использование единого идентификационного номера не ограничивается лишь
государственным сектором, а он также применяется в частном секторе, опасность
непомерного возрастания власти административных органов становится еще большей.
Оценка личных идентификационных номеров с точки зрения "власти"
совсем не искусственно ставит вопросы, связанное с индивидуальными свободами и
контролем, поскольку номер наносит ущерб анонимности граждан, он может быть
присвоен лицу на все жизнь, упрощая властным структурам определения места
нахождение, путей передвижения лица и т.д. , сбор информации из разных баз
персональных данных без ведома лица, принятие решений относительно этого лица
на основании полученной информации. Все это
становится возможным как на групповому, и на индивидуальному уровнях.
Кроме
вышеприведенных, существуют и другие угрозы:
а)
то, что личный идентификационный номер может включать в себя закодированную
информацию, которая известная лишь тем должностным лицам, которым она
предоставлена, и может быть доступной лишь при помощи машиносчитывающих
средств;
б)
то, что личный идентификационный номер может включать в себя впечатляющую информацию,
сугубо личную по своей природе (например, некоторые люди не захотят иметь такой
номер, который показывает, что они разведены, или что им за 50, за ли 60, что-нибудь ли другое);
в)
некоторые личные идентификационные номера могут изменяться. Набор их символов
может стать другим через определенные значащие события в жизни собственника.
Например, может измениться стать собственника. За таких обстоятельств
необходимо, чтобы старый номер был уничтожен, или по крайней мере сохранялся в
тайны;
г)
существует опасность того, что через личные идентификационные номера информация
из статистических баз данных может быть связана с конкретными лицами, если
статистическая информация создана на основании номеров;
д)
может совершаться определенное давление на собственника личного
идентификационного номера с целью предоставления номера должностным лицам,
которые обеспечивают определенные товары и услуги, даже если это не было
предусмотрено к тому времени, когда номер присваивался. Например, в Швеции было
замечено, что сообщение личного идентификационного номера часто бывает нужным
для получения кредитов, определенных услуг, членства в общественных
объединениях и т.д. Если лицо отказывалось сообщать свой идентификационный
номер, то оно должно быть готовым к тому, что ему будет отказано.
е)
из последнего факта можно сделать некоторые более общие, однако значащие выводы
о возможности (в нескольких национальных отчетах это уже отображено как
реальность) постепенного выхода узкоспециализированных личных идентификационных
номеров за границы определенной сферы применения и, в самом худшем случае, к
переходу их общего использования.
Отсутствие ограничений во времени, когда единые или узкоспециализированные
идентификаторы должны использоваться таким образом, как это было предусмотрено
при их внедрении, или слишком неопределенные ограничения, обусловливающие их
использование и органы, которые могут их применять, создают такую ситуацию.
Международные
механизмы правовой защиты
В
международно-правовых документах нет никаких упоминаний про личные
идентификационные номера. Ни Европейская Конвенция о правах человека, ни
Конвенция о защите данных не обращаются к ним. Несмотря на это, оба международных
соглашения касаются использования личных идентификационных номеров.
Например,
применение личных идентификационных номеров государственными органами
определенным способом и с определенной целью может послужить причиной
конкретных проблем в контексте статьи 8 Европейской Конвенции о правах человека
(право на неприкосновенность частной и семейной жизни, жилья и
корреспонденции). Европейский Суд и Европейская Комиссия по правам человека
рассматривают Конвенцию как действующий документ, который развивается таким
образом, что бы решать новые проблемы. Защита данных считается обоими органами
как право, которое подпадает под действие статьи 8 Конвенции. Комиссией
рассмотрено по крайней мере три дела, которые касались проблем использования
личных идентификационных номеров государственными органами:
Линдквист
против Швеции (№10879/84);
Лундвалл
против Швеции (№10473/83);
Козлер
против Швеции (№11762/85).
Несмотря на то, что
эти дела было отклонены Комиссией как не нарушающие статью 8, важным является сам
факт того, что при определенных обстоятельств личные идентификационные номера
могут быть причиной нарушения статьи 8.
Что
касается Конвенции о защите данных, то не вызовет сомнений, что основные
принципы, установленные ею, действуют как средства контроля за возможным
использованием личных идентификационных номеров. Такой подход базируется на
том, что личные идентификационные номера тесно связаны с обработкой
персональных данных. Как уже было указано, они обеспечивают доступ к базам
данных. Даже обычный незначительный серийный номер может открыть базу
персональных данных с впечатляющей информацией. Исходя из этого, надо иметь
осторожность, поскольку личные идентификационные номера думаны как:
частицы
личной информации, которые связанны с базами персональных данных;
ключевой
элемент всей сферы обработки данных.
Применяя
положения Конвенции о защите данных к личным идентификационным номерам, можно
прийти к следующим выводам:
личные
идентификационные номера подпадают под определение персональных данных, которое
содержится в статье 2 п. а Конвенции;
пользователи
информации должны справляться о личном идентификационном номере у самого лица
честным и законным путем в соответствии с требованиями статьи 5 п. а Конвенции.
Это может означать наличие положений о том, что уполномоченный орган имеет
право обратиться к собственнику личного идентификационного номера с просьбой о
ее предоставление. Из-за отсутствия подобных норм лицо свободно от
соответствующих обязательств и сбор такой информации возможен лишь после того,
как на то получено его согласие;
личные
идентификационные номера не могут быть использованы другим путем или для других
целей, чем это было заранее обусловлено (статья 5 п. b). Например, появляются
сомнения, был бы ли соблюден этот принцип, если бы
узкоспециализированный личный идентификационный номер, использование которого
было четко определено правовым актом, применялся для сбора и объединения
информации, или в целом ряде других случаев;
личный
идентификационный номер может быть составлен таким образом, чтобы он не
содержал в себе слишком много информации личного характера, это должно отвечать
целям его использования (статья 5 п.c);
личные
идентификационные номера должны быть точными и отображать все изменения
обстоятельств, в которых оказался собственник (статья 5 п. d );
личные
идентификационные номера не должны освещать категории значительной информации,
изложенные в статьи 6 Конвенции;
личные
идентификационные номера должны сохраняться в тайне, во избежание несанкционированного
доступа или передачи третьей стороне (статья 7 Конвенции);
собственнику
личного идентификационного номера должно быть обеспечено право доступа,
исправления и уничтожения данных, закодированных в числовом наборе
идентификационного номера, а также к базе персональных данных, которая связана
с личным идентификационным номером (статья 8 Конвенции).
Чтобы
завершить этот раздел по международным гарантиям, надо обратиться к Принципу №5
Рекомендации №R(86)1 Комитета министров Совета Европы относительно защиты
персональных данных, которые используются с целью социального обеспечения.
Разработчики Рекомендации сознательно сделали предупреждения правительствам
относительно угрозы, которая сопровождает введение или использование единого
номера социального обеспечения. Принцип №5 этой Рекомендации предусматривает,
что введение и использование такого номера может сопровождаться адекватными
средствами защиты. При подготовке этих норм было признано, что идентификаторы
вызовут определенную настороженность. В объяснительном меморандуме к
Рекомендации дополнительно обращаются внимание на то, что несмотря на
предшествующие замыслы об использовании номера в сфере социального обеспечения,
он быстро может превратиться на универсальный номер. Разработчики имели ощущение,
что такие универсальные идентификаторы не должны вводиться в тайне. Также
интересно заметить, что разработчики Рекомендации подталкивают правительства к
внедрению правовых гарантий защиты информации, которую несет в себе номера
социального обеспечения или подобные средства идентификации. Например, такая
информация должна быть удобной для чтения и не слишком связана с целью ее
использования.
Механизмы
правовой защиты, установленные национальным законодательством.
То,
что введение и использование личных идентификационных номеров связано с
вопросом защиты данных подтверждается в частности ссылкой на них, которые
помещаются в определенных законах о защите данных, например, в французском и
норвежском законодательстве есть специальные нормы, которые касаются
идентификаторов. Раздел 18 французского закона от 6 января 1978 года фактически
предусматривает, что использование национального идентификационного номера для
обработки персональных данных может осуществляться лишь с разрешения Conseіl
d'Etat, при наличии соответствующих выводов Национального комитета по обработке
данных и гражданских свобод (CNІ). Начиная с 1978 года, CNІ сделал лишь около
пятнадцати положительных выводов относительно использования номера. CNІ
наработал широкое прецедентное право относительно интерпретации раздела 18
закона и старался, помимо всего прочего, ограничить толкование слова
"использование". Например, CNІ приходил к выводу, который простое
обращение в национальный реестр, даже если номер не установлен (например, сверка
данных), подпадает под действие норм, изложенных в разделе 18, а потому такие
действия возможные лишь с разрешения Conseіl d'Etat. В Дании законодательством
о защите данных, регламентирующее использования частных реестров,
предусмотрено, что личные идентификационные номера могут сохраняться частными
органами, если это непосредственно предусмотрено законом, или если самое лицо
дало свое согласие, и при условии, что такая информация необходимая для
удовлетворения законных потребностей.
Связь
между вопросом защиты данных и личными идентификационными номерами существует
даже при условиях отсутствия специальных ссылок на то, что специальные органы
должны вмешиваться в дела, когда личные идентификационные номера способствуют
возникновению проблем, касающихся защиты данных. Например, в таких странах как
Австрия, Исландия и Люксембург должностные лица, ответственные за вопрос защиты
данных, высказали свою готовность предоставить полиции возможности для
использования личных идентификационных номеров. Отсутствие в Швеции положений,
которые запрещают или ограничивают применение личных идентификационных номеров,
не создает препятствий для реализации Управлением Информационного Инспектората
своих полномочий в случае, если должностные лица проводят сверки информации баз
данных с помощью личных идентификационных номеров. Закон Швеции "О защите
данных" предусматривает, что для проведения таких действий необходимо
предварительно получить разрешение Управления Информационного Инспектората, что
в свою очередь, в соответствии с параграфом 1 раздела 6 закона "Об
информации", имеет право обусловить порядок применения личных
идентификационных номеров при работе с базами данных или может вообще запретить
их использования. Управлением Информационного Инспектората также выработаны
общие условия применения личных идентификационных номеров в базах данных
клиентов. В соответствии с этими правилами, если определенное объединение
доходит до вывода о необходимости регистрации личных идентификационных номеров
своих членов, конкретное лицо должно быть готово к тому, что оно утратит свое
членство в случае отказа сообщать свой номер. Но если требование сообщить свой
личный идентификационный номер признается необоснованным, то Управление
Информационного Инспекторату имеет право отменить такую регистрацию. Этот
вопрос также может быть направлено в Шведское Национальное Управление по
вопросам потребления (Natіonal Swedіsh Board for Consumer Polіcіes). Как было
уже указано относительно Канады и Соединенного Королевства, уполномоченные
должностные лица по вопросам защиты данных намерены провести политические дискуссии вокруг проблемы введение и
использование личных идентификационных номеров.
Даже
в тех странах, где нет законодательства по защите данных, также является
возможным создание органа, наделенного полномочиями осуществлять надзор и
разрабатывать общие правила по использованию личных идентификационных номеров.
Например, в Бельгии есть совещательный и консультативный комитет по вопросам
вмешательства в частную жизнь, который высказал готовность регулировать вопрос
личных идентификационных номеров, хотя раньше уже упоминалось, что
вмешательство этого органа не помогло предотвратить выхода использования
номеров за границы предварительно определенных целей.
Кроме
законодательства по защите данных, нормативные акты, на основании которых в
общественную жизнь вводятся личные идентификационные номера, могут также
включать в себя определенные правовые гарантии защиты по их использованию,
определять полномочия лиц и органов по их применению. Примером являются страны,
которые имеют законодательство, регулирующее использование реестров население
(Дания, Норвегия, Нидерланды), или которые ввело узкоспециализированные личные
идентификационные номера (Португалия, Швейцария). В Испании Декретом №196/76 с
дополнениями, внесенными Декретом №1245/1985, создана правовая база для
регулирования вопросов, связанных с национальным удостоверением личности,
которая включает в себя личный идентификационный номер. Статья 6
предусматривает, что "частная жизнь должна уважаться" при использовании
удостоверений государственными органами, включая установления лица, которое
проводится министерством внутренних дел, отвечающее за вопросы, касающиеся
национального удостоверения личности.
Выводы
и предложения, которые следует принять во внимание разработчикам политики по
защите данных и ответственным за защиту данных в контексте использования личных
идентификационных номеров.
Как
показывает проведенный анализ, введение и использование личных
идентификационных номеров не является безоговорочным вопросом ни в странах,
которые уже имеют большой опыт их применения как универсальных многоцелевых
идентификаторов или узкоспециализированных идентификаторов, ни в странах,
которые отказались от введения универсальных идентификационных номеров. По
крайней мере внимательное сравнение цены (с точки зрения проблем защиты
данных/конфиденциальности) и преимуществ (с точки зрения повышение
эффективности управление и уменьшение финансовых затрат с помощью личных
идентификационных номеров) является необходимой частью обсуждения каждой
модели.
Такой
анализ цены/преимуществ мог бы основываться на таких факторах:
Там,
где система идентификационных номеров уже действует, следует ввести ограничения
на их использование, чтобы обеспечить необходимый баланс между приватностью и
эффективностью административного управления. Такие ограничения могут быть в
виде средств правового контроля, который осуществляется путем вмешательства
независимых органов, таких как Уполномоченные по защите данных, или
законодательно обусловленных правил применения личных идентификационных номеров
государственными органами. Законодательство по защите данных может
предусматривать средства контроля за использованием личных идентификационных
номеров органами государственной власти. Это один из возможных путей, которые
одобрены определенными странами. Однако отсутствие отдельных положений по
применению личных идентификационных номеров органами власти в законодательстве
о защите данных не исключает предоставления соответствующих полномочий органам
надзора, которые созданы в соответствии с его нормами. Это, в конце концов,
касается случаев, когда личный идентификационный номер является ключевым
элементом обработки данных. Собирание, сохранение и применение персональных
данных может осуществляться на основе личного идентификационного номера. Обмен
информацией баз данных, как уже было показано, значительно упрощается с помощью
личного идентификационного номера. На более простом уровне личные
идентификационные номера сами имеют персональные данные. Одним словом,
должностные лица и органы, которые занимаются вопросами защиты данных, могут
осуществлять функции надзора и решать вопроса по регулированию использования
личных идентификационных номеров.
Там,
где универсальные или многоцелевые личные идентификационные номера уже
существуют или предполагается их введение, необходимые правовые механизмы
защиты. Во-первых, они должны быть законодательно обусловленными. Их
использование следует четко определить в границах законодательства. Там, где
нет правовых оснований для требований к лицу сообщать свой идентификационный
номер, ему может быть разъяснено право беспрепятственно отказаться от
предоставления такой информации. Такой принцип мог бы быть частью
законодательной базы для введения и использования личных идентификационных
номеров.
Необходимым
является создание правовой базы для введения и использования универсальных или
многоцелевых личных идентификационных номеров как гарантия того, что
узкоспециализированные личные
идентификационные номера не будут употребляться вне границ запланированного
применения, что может привести к их общему использованию во всех сферах без
необходимого публичного обсуждения и законодательной базы, которая может
создать условия для введения универсальных идентификаторов. Имея это в виду,
следует быть осторожными, чтобы гарантировать ограничения в применении
специализированных личных идентификационных номеров исключительно определенной
сферой. Из-за отсутствия соответствующих правовых норм, лицо не должно быть
принуждено сообщать свой личный идентификационный номер, если его использование
в этой сфере не предусмотрено. Снова же таки, лицу может быть обеспечено право
беспрепятственно отказаться от сообщения своего личного идентификационного
номера. Фактически, следует признавать незаконной любое требование предоставить
информацию про личный идентификационный номер со стороны частного или
государственного органа, если это непосредственно не предусмотрено законом.
Сверка
или обмен информацией между базами персональных данных с использованием личных
идентификационных номеров заслуживает особого внимания. Отдельный контроль и
средства защиты следует установить в использовании личных идентификационных
номеров, чтобы предотвратить предоставление государственным органам чрезмерных полномочий.
Любые попытки связать между собою базы данных разных структур государственного
аппарата должны происходить открыто. Обстоятельства, по которым возможный обмен
информацией между базами данных государственных органов, должны быть заранее
известными. Для таких действий должны быть законные основания, например,
согласие органа, который занимается вопросами защиты данных.
Поскольку
личные идентификационные номера предусмотрены для идентификации лиц, то они
сами по себе являются персональными данными. Поэтому они должны отвечать
принципам качества данных. Этот фактор упоминался при рассмотрении полномочий
должностных лиц и органов по вопросам защиты данных относительно надзора за
использованием личных идентификационных номеров частными и государственными
структурами. Тем не менее кажется, что их введение и использование может
обеспечивать права и средства защиты субъекта данных, в соответствии с законом
о защите данных. Можно предложить, чтобы лица, например, имели право изменить
состав своего личного идентификационного номера, если он уже не отвечает
реальному статусу собственника номера. Например, если личный идентификационный
номер отображает гражданство или семейное состояние его собственника, то в
случае изменения гражданства, бракосочетания или развода этому лицу должна быть
гарантирована возможность изменить свой личный идентификационный номер. Такой
номер не может быть составлен таким образом, который разрешает использование или
оглашение значительных, впечатляющих данных. Личный идентификационный номер не
должен отображать национальность, этническую принадлежность собственника и
т.п.. Большее того, необходимо попробовать составлять личные идентификационные
номера таким образом, чтобы они вообще не включали в себя персональных данных.
Например, преимущество нужно отдать использованию последовательных или
"чистых" номеров. Но если все-таки личный идентификационный номер
содержит в себе персональные данные, то необходимо не допустить неадекватного
его использования.
Личный
идентификационный номер может формироваться таким образом, чтобы это было
понятно его собственнику. Он не должен
кодироваться так, чтобы собственник не мог понять содержание чисел или литер,
которые составляют номер.
Лицо
должно быть проинструктировано о том, как пользоваться и сохранять в
безопасности личный идентификационный номер, что бы избегнуть его
нежелательного применения третьими лицами.
Подавая
эти предложения, разработчики ограничились лишь рассмотрением разных типов
личных идентификационных номеров. Тем не менее они осознают то, что другие виды
идентификаторов (имя, адреса и т.п.) могут разрешать должностным лицам
государственных органов проводить сверки разных баз персональных данных.
Кажется, такой способ связи между базами данных обусловливает те же самые
проблемы по личным правам и свободам. В соответствии с вышеприведенными
принципами о гарантиях правовой защиты и открытости в случае обмена информацией
между базами данных, а также с принципами функционального распределения,
желательным является использование идентификаторов, в основе которых не лежит
личный идентификационный номер.
Разработчикам также
известные новые средства идентификации лиц. Например, получение отпечатков пальцев
с применением генетики, средства голосовой идентификации и т.п.. Разработчики
приходили к выводу, что по этим новым видам идентификаторов их введения и
использование должно происходить в особенности осторожно. В частности,
предварительно следует проводить общественное обсуждение, чтобы найти баланс
между ожидаемыми преимуществам от их применения и приватностью.
http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/004.html
В
этом докладе исследуются ключевые аспекты, связанные с использованием
идентификационных карточек и технологий, на основе которых они созданы. Prіvacy
Іnternatіonal подготовила этот доклад, учитывая возрастание во всем мире
обеспокоенности по поводу применения современных систем идентификации. В наши
намерения входит обсуждение на международном уровне реальных фактов и
расширение обмена информацией относительно проблем, созданных такими карточными
системами.
Основной
автор этого доклада - Саймон Девис, генеральный директор Prіvacy Іnternatіonal
и научный сотрудник Лондонской Школы экономики. Свой вклад и помощь в
подготовку доклада предоставили члены Prіvacy Іnternatіonal по всей Северной
Америке, Европе и Азии.
В
том или другом виде идентификационные карточки используются в многих странах
мира. Типы карточек, их содержание и функции очень различаются. Около 100 стран
имеют официальные обязательные идентификационные карточки, которые используются
для разных целей. Однако во многих развитых странах таких карточек не
существует. Среди них: США, Канада, Новая Зеландия, Ирландия, страны севера и
Швеция. Не имеют таких карточек в частности Германия, Франция, Бельгия, Греция,
Люксембург, Португалия и Испания.
Использование
специализированных карточек в сфере здравоохранения и социального обеспечения очень распространено. Большинство
стран, где не существует универсальной государственной карточки, имеют
медицинскую карточку или карточку социального обеспечения (Medіcare в Австралии,
номер социального обеспечения в Соединенных Штатах), или традиционные бумажные
идентификационные документы. И наоборот, в Швеции, где существуют национальные
номера с широкой сферой применения, нет единой официальной идентификационной
карточки.
В
общем, в особенности в развитых странах, ключевым элементом карточек есть их
номер. Он используется как административный механизм для разных целей. В многих
странах номер - общее средство, которое обеспечивает доступ к информации о
деятельности собственника карточки в разных сферах жизни.
Исследование
идентификационных карточек по всему миру проявляет много интересных фактов.
Наиболее важным среди них есть фактическое отсутствие карточек в странах общего
права. Ни экономическое, ни политическое развитие страны не определяет наличие
карточек. Ни Мексика, ни Бангладеш их не имеют. До сих пор не было карточек и в
Индии (даже сейчас, на самом деле, идентификационная карточка есть скорее
регистрационной карточкой избирателя, чем государственной идентификационной
карточкой. Однако абсолютное большинство развитых стран имеют или систему
идентификационных карточек, или используют бумажные документы, которые чаще
предусматривают скорее региональную авторизацию, чем общегосударственную.
В
многих государствах идентификационные документы заменяются пластиковыми
карточками, которые являются более долговечными и надежными с точки зрения
сложностей для подделки. Компании, которые занимаются изготовлением карточек,
имеют хорошо развитую систему распространения своей продукции, включая даже
наиболее отдаленные районы мира. Некоторые страны Азии и Африки заменяют старые
документы на аналогичные с магнитной лентой или маркировкой. В 1996 году
документы водителя автотранспортного средства в Соединенном Королевстве были
заменены на фотографические идентификационные карточки. Изменение формы
карточки на другую всегда сопровождается изменением характера и содержания
информационной структуры документа.
Существует
много причин внедрения идентификационных карточек. Расовые, политические и
религиозные признаки часто были основанием для старых систем идентификации.
Опасность восстания или политический экстремизм, дискриминация по религиозным
признаками часто является мотивацией введения систем идентификации, что должно
было бы заставить врагов государства зарегистрироваться, или сделать их
положение уязвимым из-за отсутствия необходимых документов. В Пакистане
карточки используются для установления системы квотирования, в Китае они
являются средством построения общества.
В
Соединенном Королевстве текущие предложения относительно национальной
идентификационной карточки обусловлены необходимостью развития документа,
приемлемого для других европейских стран, а также верой в то, что такие планы
могут оказывать содействие борьбе с преступностью. В Австралии целью
предложенного внедрения карточки была борьба против уклонения от уплаты
налогов, а в Новой Зеландии - реализация права на социальное обеспечение. В Голландии
карточка введена с двойной целью - как средство повышения эффективности
государственного управления и вместе с тем она является ключевым элементом для
упрощения процедуры пограничного контроля.
В
основе таких планов лежит усиление власти полиции. Даже в демократических
странах у полиции остается право требовать документы, которые удостоверяют
лицо, под угрозой задержания.
За
последние годы идентификационные карточки начали связываться с системой
регистрации, которая, в свою очередь, лежит в основе государственного
управления. В таких системах, например, в Испании, Португалии, Таиланде и
Сингапуре, идентификационные карточки стали лишь одним заметным компонентом
намного большей системы. С появлением магнитных лент и микропроцессорных
технологий эти карточки стали также средством для доступа к государственным
услугам. Таким образом, карточки стали объединением средств обслуживания и
идентификации.
Об
этой двойной функции было хорошо сказано сенатором из Филиппин в предисловии к
разработанному ею законопроекте 1991 года об идентификационных карточках как
интегрированного средства связи между гражданином и его правительством.
Обобщая,
можно выделить три разных системы идентификационных карточек:
Отдельные
документы
Регистрационная
система
Интегрированная
система
Отдельные
документы изготовляются в примитивных условиях или в обстоятельствах, если
существует угроза неожидаемых экономических и политических изменений. Часто на
территориях, где власть осуществляет воинское руководство или действуют законы
чрезвычайного положения, в оборот вводятся местные идентификационные карточки,
которые по сути являются внутренними паспортами. Их главная цель - установление
права проживания лица на определенной территории.
Большинство
идентификационных систем включают в себя вспомогательный реестр, в котором
находится параллельно такая же информация, которая помещается на карточке. Как правило,
этот реестр создается органами местной власти. В меньшинстве стран - это
национальная система. Даже в таких странах как Франция и Германия нет
национального реестра идентификационных карточек. В Германии существует
конституционное ограничение на введение государственного идентификационного
номера.
По
сути все системы карточек, которые были внедрены за последние 10 лет, являются
интегрированными системами. Они созданы таким образом, чтобы стать основанием
для общего государственного управления. В результате номер карточки стал
государственным регистрационным номером, который используется как общий
идентификатор многими государственными учреждениями.
Интересно,
что жители стран, где используются бумажные документы, часто называют их
английской ІCs или Іdentіty cards. Афганская Tazkіra - это 16-страничный
буклет, но его часто называют карточкой, равно как и в Польше, где удостоверение личности - это похожий на паспорт
буклет, который имеет название "Dowod osobіsty" (или, дословно,
удостоверение личности), но чаще переводится как карточка.
Большинство
карточек, которые используются в развитых странах, содержат в себе такую информацию:
имя, пол, дата рождения и исходные данные выпуска самой карточки. Также
указывается срок действия, номер карточки, остается свободное место для
подписи. Меньшинство узкоспециализированных (секторальных) карточек еще имеют
фотокарточку. Карточки, которые официально выдаются полицией или министерством
внутренних дел, содержат фотокарточку а также, в многих случаях, отпечатки
пальцев.
В
Бразилии, например, все жители обязаны постоянно иметь при себе пластиковые
гибкие карточки, которые по размерам похожие на кредитную карточку и содержат
фотокарточку, отпечаток большого пальца, полное имя, отчество , государственную
принадлежность (бразилец или иностранец) и серийный номер.
В
Чили это - маленькая пластиковая карточка с фото, именем, датой и местом рождения,
подписью и личным номером. Корейская "Государственная Регистрационная
Карточка" указывает имя, дату рождения, постоянный адрес, временный адрес,
запись о воинской обязанности, названии органа, который ее выдал, дату выдачи,
фото, государственный идентификационный номер и отпечатки больших пальцев обоих
рук.
Малайзийская
идентификационная карточка указывает имя, дату рождения, имена родителей,
религиозную и этническую принадлежность, пол, физические характеристики, место
рождения и некоторые другие идентификационные отметки на оборотной стороне. На
лицевой стороне находятся фото, отпечатки пальцев и номер идентификационной
карточки.
Пакистанская
карточка содержит в себе большой объем информации, включая фото, подпись,
серийный номер карточки, подпись представителя власти, дату выдачи, номер
почтового отделения, номер идентификационной карточки, имя, отчество ,
временный адрес, постоянный адрес, идентификационные отметки и дату рождения.
Немецкая
"Personalausweіs" - это пластиковая карточка, на лицевой стороне
которой находятся имя, дата и место рождения, национальность, срок окончания
действия, подпись и фото. Имя, дата рождения и номер карточки считываются
автоматически. На обратной стороне - адреса, рост, цвет глаз, название
государственного органа, который выдал карточку и дата выдачи. Изменение адреса
на карточке происходит путем наклеивания нового на старый.
Итальянские
карточки отличаются большим размером (три четверти дюйма) и содержат в себе
идентификационный номер, имя, фото, подпись, отпечаток пальца, дату и место
рождения, гражданство, местожительство , адрес, семейное положение,
специальность и физические характеристики.
В
отдельных случаях, в частности в Сингапуре и некоторых странах Азии, на
карточки наносится маркировка, которую государственные органы считают более
надежной чем магнитная лента. Французы также переходят к карточкам, которые
считываются автоматически.
На
Филиппинах, в Соединенном Королевстве и в Австралии стоимость внедрения системы
идентификации стала основной причиной политического и общественного
сопротивления на общенациональном уровне. Намерения Филиппин относительно
внедрения системы идентификации основывались на правительственных расчетах,
подготовленных, как это часто бывает, специалистами в области компьютерной
техники. Потом выяснилось, что ожидаемые затраты были ниже реально необходимых.
На протяжении семи лет надо было израсходовать дополнительно восемь миллиардов
песо. Это стало главной причиной отклонения предложения.
В
Австралии стоимость внедрения идентификационной карточки повлияла на то, что
пришлось исключить из предшествующих планов затраты на проведение обучения, административный
надзор, текучесть кадров, оплату работы по выходным дням и больничных листов,
затраты на согласование и заграничный выпуск карточек. Другие затраты, которые
редко включают в общую сумму затрат (как это было, например, в Австралии)
связанны с подделкой, непредвиденным заранее дополнительным выпуском карточек и
затратами на частный сектор. Как результат - официальная стоимость
Австралийской карточки в период с 1986 по 1987 года увеличилась почти вдвое.
Затраты
на введение идентификационной карточки в частном секторе чрезвычайно высоки.
Австралийская Ассоциация Банкиров ожидает, что такая система потребует вложение
свыше ста миллионов долларов на протяжении 10 лет. Общая стоимость внедрения
карточек в частном секторе может составить около одного миллиарда долларов на
год.
Официальная
смета затрат на введение Австралийской карточки составлял 820 миллионов
долларов на протяжении семи лет. Доработанный бюджет, который включал в себя
затраты на частный сектор, а также другие факторы, увеличился в несколько раз.
Государственный
центр информационных технологий Великобритании (Іnformatіon Technology Center)
сообщил, что государственная "умная" карточка может стоить от пяти до
восьми фунтов стерлингов для одного лица. Но эти цифры не учитывают управленческие
затраты, разные согласования и т.д. В августе 1996 Министр по делам Королевства
Майкл Говард сообщил о внедрении государственной идентификационной карточки и
заявил, что ее стоимость скорее всего вдвое превысит расчеты центра
информационных технологий (от десяти до пятнадцати фунтов).
Хотя
соблюдение правопорядка является основной мотивацией внедрения
идентификационных карточек в многих странах, для полиции эти преимущества
оказались незначительными. В Великобритании Министр по делам Королевства Майкл
Говард на конференции Консервативной партии в 1994 году заявил, что, по его
убеждению, идентификационная карточка может стать бесценным средством борьбы с
преступностью. Это утверждения несколько утратило свой вес во время разработки
проекта.
Оно
также получило незначительную поддержку со стороны академических и
правоохранительных органов. Ассоциация Начальников Полиции (Assocіatіon of
Chіef Polіce Offіcers) сообщила, что ее члены большее склоняются к добровольной
системе, а в случае внедрения обязательной карточки считают, что она может
повредить отношениям с общественностью. Руководство Голландской полиции не
поддержало предложение относительно введения аналогичной системы по схожим
мотивам.
По
мнению представителей полиции обеих стран главной проблемой, с которой они
сталкиваются в борьбе с преступностью является не отсутствие идентификационных
процедур, а сбор доказательств и преследование правонарушителей. Однако некоторые
сотрудники полиции и специалисты в области криминологии приводят свидетельства
того, что наличие карточки могла бы повлиять на уменьшение преступности и
успешное преследование преступников. В доклада Ассоциации Начальников Полиции
Великобритании за 1993 год, говорится, что количество уличных преступлений,
краж и преступлений, совершенных с использованием фальшивых документов могло бы
уменьшиться благодаря введению идентификационной карточки, хотя эти утверждения
противоречат позиции Ассоциации в том, что карточки должны быть добровольными.
На
самом деле лишь национальная база данных ДНК (такую недавно создали в
Великобритании) или база данных биометрической информации (как было предложено
в Онтарио) могут помочь полиции в установлении связи между преступлениями и
лицами, которые их совершили.
Один
из аргументов на поддержку введения карточек состоит в том, что они будут
оказывать содействие соблюдению правопорядка вследствие понимания людьми
наличия постоянного контроля над ними. Иногда карточки предлагаются как
средство, которое уменьшает возможности для преступной деятельности. В 1989
году правительство Соединенного Королевства склонялось к внедрению
машиносчитываемых идентификационных карточек для борьбы с насилием и
хулиганством во время футбольных матчей. Вообще идея состояла в том, что
карточки разрешали бы их собственникам пройти на определенную территорию и
занять определенное место. В случае, если собственник карточки был втянутый в
любой конфликт на этой территории, карточка могла быть аннулирована.
Предложение было отклонено после доклада Лорда Главного Судьи (Lord Chіef
Justіce), где говорилось, что такая идея увеличивает опасность возникновения
беспорядков и составляет угрозу для жизни людей, если возникнет катастрофа или
другие чрезвычайные обстоятельства.
Одним
из непредусмотренных следствий внедрения идентификационных карточек может быть
возрастание количества преступлений в сфере подделки документов. Одолев один
раз препятствия при идентификации, преступники могут пользоваться карточками в
других случаях. Пустые бланки даже банковских карточек с высоким уровнем защиты
в таких странах как Сингапур можно приобрести всего за несколько фунтов. Уже
через два месяца после выпуска в Австралии Банком Содружества новых голографических
карточек с высокой степенью защиты в обороте находились хорошо изготовленные
подделки.
Этот
вопрос обсуждался в Австралии, Соединенном Королевстве и Нидерландах. Все
построено на простой логике: чем выше ценность карточек, тем шире сфера их
применения, а это, безусловно, делает их более привлекательными для преступных
элементов.
Такие
факторы очень противоречат аргументам в пользу соблюдения правопорядка. Многие
люди обеспокоены тем, что они видят, как система правосудия не может справиться
с правонарушителями, и ценность идентификационной карточки в этом смысле
выглядит сомнительно.
Необходимость
усовершенствования средств борьбы с мошенничеством стала причиной введения
интегрированных информационных систем с широкой сферой применения в большинстве
развитых стран. Иногда такая стратегия включает в себя внедрение
идентификационных карточек.
Убытки
от мошенничества могут быть довольно значительными, однако корни этого явления
часто имеют человеческие или организационные аспекты, здесь технологии не могут
полностью быть средством решения проблем.
Службами
социального обеспечения по всем мира определенные основные факторы
мошенничества. Часто называют три основные уровня мошенничества. По степени
важности их можно классифицировать следующим образом:
Неправдивое
декларирование или не декларирование доходов и затрат (проблема главным образом
касается уклонение от уплаты налогов)
Получение
прибылей преступным путем, используя фальшивые документы, которые удостоверяют
лицо
Кража
и подделка платежных документов.
Эти
факторы следует учитывать вместе с многими другими факторами, которые приводят
к недоразумениям в этой сфере, включая в частности ошибки со стороны служащих и
недостаточность знаний относительно условий оплаты.
Говоря
о мошенничестве, одной из центральных проблем является общая сложность
определения природы мошенничества и его влияния. Фактически не существует
этнографических исследований в этой сфере и та информация, которая существует,
получена путем внутреннего и внешнего аудита, из отчетов соответствующих
управленцев и ретроспективных исследований. Много методик связано лишь с
оценкой угрозы, а не с определением реальных масштабов мошенничества. До этого
времени не разработаны определенные стандартные правила для оценки
информационных технологий, созданных для контроля за мошенничеством и
идентификации. Дополнительные проблемы касаются определения мошенничества и
условий осуществление контроля, который часто не совпадают во внутренних
исследованиях, которые проводят налоговые службы.
Оценки
распространения фальсификации данных, которые подаются в налоговые учреждения,
очень различаются. Департамент социальных служб Торонто, например, официально
определил вред, вызванный обманом при идентификации, меньшее чем одна десятая процента от общей суммы
прибыли. Вместе с тем Департамент социального обеспечения Австралии называет
цифры в десять раз большие. Вообще такие оценки расходятся от одной десятой
процента до более четверых процентов от общей суммы социальных выплат. В Британии
эти суммы оцениваются в границах от одного до двух миллиардов фунтов
стерлингов, которые являются по международными мерками, верхней границей в
указанном диапазоне.
Парламентский
комитет по вопросу Австралийской карточки предупредил, что обещанные
преимущества от внедрения карточки являются лишь догадками. Департамент
финансов отказался поддерживать финансовые предложения Комиссии по вопросам
медицинского страхования (Комиссия была организацией, подключенной к планам
внедрения карточки). Ожидаемые прибыли постоянно пересматривались и
уменьшались, в то время как затраты продолжали возрастать. Департамент
социального обеспечения уверил, что идентификационные карточки мало в чем могут
помочь для уменьшения мошенничества в сфере социального обеспечения.
Рассматривая предложения и ссылаясь на выводы, сделанные Парламентским
комитетом, Департамент заявил, что меньшее одного процента от суммы
перерасходов составляли случаи, связанные с неверной идентификацией.
Департамент приходил к выводу, что карточная система может послужить причиной
новых видов мошенничества.
Департамент
социального обеспечения Соединенного Королевства высказался против карточной
системы по тем же причинам.
Австралийский
Департамент социального обеспечения определил цифру вынужденных затрат через
неверную идентификацию в границах 0,6 процента от общей суммы убытков, в то
время как размеры скрытых прибылей достигали 61%. Главный интерес налоговых
служб состоит в создании единой системы нумерации, которая может использоваться
для трудоустройства, и которая могла бы уменьшить масштабы черного рынка.
И
да, и нет одновременно. Хотя вопросы, связанные с иммиграцией, являются важным
мотивом во всех предложениях по внедрению идентификационных карточек в
континентальной Европе, Соединенных Штатах и некоторых менее развитых странах,
однако влияние карточек на проблему нелегальной иммиграции не является
однозначным.
Отмена
внутренних границ стала первоочередной заботой Европейского Союза. Шенгенское
соглашение, заключенное между странами Бенилюкса, Францией, Испанией и Германией,
предусматривает ликвидацию пунктов пограничного контроля при одновременном
усилении внутренних процедур надзора. Франция и Нидерланды уже утвердили
законодательные акты, которые разрешают более широко осуществлять
идентификационные проверки, остальные страны, очевидно, будут идти за ними.
Введение
личных идентификационных документов в новой Европе без внутренних границ -
процесс, который воспринимается неоднозначно, но именно он представляется
многим удобным, учитывая большую
свободу передвижения в границах Союза.
Использование
карточек с целью проверки статуса жителей отнесен к функциям полиции и других
чиновников, которые имеют широкие властные полномочия в вопросе установления
личности. С точки зрения гражданских прав успех этих мероприятий находится в
зависимости от двух факторов: или значительно повысится уровень постоянного
контроля за всем населением, или это будет означать дискриминационные проверки,
которые будут сфокусированы на меньшинствах.
Есть
два основных аргумента, которые наиболее частое используются для оправдания
необходимости поиска нелегальных иммигрантов во всех странах:
эти
люди получают рабочие места, которые должны принадлежать гражданам и лицам,
которые имеют постоянное местожительство ;
они
часто незаконным путем получают выплаты по безработице и т.д.
Образ
нелегальных иммигрантов, которые живут за счет государства является очень
сильным. Его очень эффективно используют приверженцы идентификационных
карточек. Однако потом были собраны научно обоснованные свидетельства того, что
на самом деле такое утверждение не соответствует действительности. Объединенный
Парламентский Комитет по вопросу Австралийской карточки рассматривал это и
пришел к выводу, что настоящее количество иммигрантов, которые получают
определенные выплаты со стороны государства, является незначительным. Доклад
описывает общую ситуацию, а также по отдельности рассматривает конкретные
случаи с целью определения их точного числа. В Новом Южном Уэльсе среди свыше
57 тысяч иностранцев, разрешенный срок пребывания которых в стране закончился,
было выявлено только 22 лица, которые получали государственные выплаты по
безработице. То есть 22 человека из пятимиллионного населения. Департамент
иммиграции и этнических отношений заявил, что эта цифра на самом деле в
тридцать раз выше и составляет не 0,4%, а 12,4% от общего числа иностранцев,
которые незаконно осталось на территории страны.
На
самом деле большинство иммиграционных служб мира в основу своих выводов
закладывают качественные характеристики. Снова же таки, возвращаясь к
Австралийской карточке, становится понятно, что ожидаемое количество
нелегальных иммигрантов основывалось на догадках, процент трудоустроенных
нелегальных иммигрантов был построен на догадках, процент приезжих, которые
нелегально получил работу, определенный в доклада Департамента, также является
догадкой... У Комитета не было больших сложностей, чтобы отклонить данные
Департамента иммиграции и этнических отношений, являющихся в явном виде
преувеличенными.
Вообще
да. Обзор по вопросам идентификационных карточек, сделанный Prіvacy
Іnternatіonal, показал, что злоупотребление властью со стороны полиции с
помощью карточек имеют место практически во всех странах. В большинстве таких
случаев людей своевольно задерживали, если они не могли предъявить свою
карточку. Также зафиксированы факты избиения несовершеннолетних или
представителей меньшинств. Были даже случаи массовой дискриминации людей на
основании той информации, которая помещалась на карточках.
Хотя
на самом деле на карточках находятся не впечатляющие данные, которые тяжело
использовать против лица, однако карточки часто становятся средством для
дискриминационных действий. Полиция, которой предоставлены полномочия требовать
удостоверения личности, имеет право задерживать людей, которые не имеют
карточки, или которые не могут удостоверить свою личность. Даже в такой
развитой стране как Германия законом предусмотрено в таких ситуациях право на
задержание людей на 24 часа. Вопрос о том, кто именно подлежит такой проверке,
полностью отдан на усмотрение полиции.
Идентификационные
карточки времен войны применялись в Соединенном Королевстве и позднее. Они
находились в общем использовании к началу пятидесятых лет. Полиция требовала
предъявления карточки, пока в 1953 году Верховный Суд не признал такую практику
незаконной. Потом это привело к отмене Закона о государственной регистрации и
всей системы идентификационных карточек. Лорд Главный Судья (Lord Chіef
Justіce) заметил:
"...хотя
полиции могут быть предоставленные определенные властные полномочия, это не
означает, что она может пользоваться ними во всех случаях... очевидно, что на
сегодня полиция, по существующему порядку, требует предъявление государственной
регистрационной идентификационной карточки, если она остановила водителя в
любом месте по любому поводу. Этот закон был принятый с целью соблюдения
безопасности, а не в тех целях, в которых он сейчас используется..., в этой
стране мы всегда гордились хорошими отношениями между полицией и обществом, а
такие действия заставляют раздраженное общество скорее препятствовать полиции,
чем оказывать содействие ей".
Да.
Успешное применение идентификационных карточек как средства борьбы с
преступностью или нелегальной иммиграцией будет зависеть от дискриминационных
проверок, объектом которых станут меньшинства.
Парадокс
идентификационной карточки состоит в том, что она по определению оказывает
содействие дискриминации. Дискриминационная практика - неотъемлемая часть
функционирования идентификационной карточки. Без такой дискриминации полиция
была бы вынуждена проводить случайные проверки, которые в свою очередь было бы
политически неприемлемыми.
Любая
дискриминация базируется на одном из двух следующих принципов: ситуативный и
секторальный. Ситуативная дискриминация применяется в непривычных ситуациях, в
частности относительно людей, которые осуществляют ночные прогулки, посещают
определенные места, которые ведут определенный образ жизни или придерживаются
непривычной моды. Секторальная дискриминация поражает тех, кто имеет
определенные характерные признаки: чернокожие, молодежь, бритоголовые,
мотоциклисты или бездомные. Идентификационные карточки, которые содержат
информацию религиозного или этнического характера, разрешают еще на шаг дальше
применять дискриминационный подход.
Несколько
развитых стран за последнее время были обвинены в проведении дискриминационных
действий с использованием идентификационных карточек. Правительство Японии
недавно "попало под огонь" Комитета ООН по правам человека за
подобную практику. Комитет высказал беспокойство тем, что в Японии был принятый
законодательный акт, которым на иностранцев, находящимся на территории
государства, возложена обязанность всегда иметь при себе документы,
удостоверяющие личность. Комитет из 18-ти членов изучал вопрос о соблюдении
прав человека в Японии в соответствии с
положениями Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года.
Япония ратифицировала Пакт в 1979 году. В своем выводе Комитет заявил, что
Закон о регистрации иностранцев несовместим с положениями Пакта.
Иронично
выглядит то, что Парламенты нескольких европейских стран, включая Францию и
Голландию, утвердили законы, которые вменяют в обязанность любого
идентифицировать себя во многих ситуациях, например, на рабочем месте,
футбольном стадионе, в общественном транспорте, в банке. Хотя формально
карточки называют добровольными, они по сути являются обязательным документом,
который каждый гражданин Голландии всегда должен иметь при себе. Кроме того, от
иностранцев могут требовать удостоверить свою личность в любое время при любых
обстоятельствах.
Французской
полиции предъявили обвинение в диспропорциональном использовании
идентификационных карточек против чернокожих и, в особенности, алжирцев.
Обвинение в адрес правительства Греции касались применение данных о религиозной
принадлежности, которые помещаются на государственных карточках, как средство
дискриминации людей, не надлежащих к греческой православной церкви.
По
сути идентификационная карточка – это форма внутреннего паспорта. На самом деле
сфера использования идентификационных карточек во всем мире становится более
широкой, чем это предполагалось предварительно. Это развитие новых,
непредусмотренных заранее целей использования идентификационных карточек,
становится известно как плавающая функция.
Все
идентификационные карточки - как добровольные так и обязательные, - переросли
во внутренние паспорта разных видов. Без преувеличения можно сказать, что
карточка становится похожей на икону. Их применение происходит на основании
неразумных норм или политики небрежения другими средствами идентификации, таким
образом, который создает значительные сложности для тех, кто не имеет карточки.
Карточка становится важнее, чем личность.
Использование
карточек в большинства стран стало повсеместным. Все государственные социальные
выплаты, отношения с финансовыми учреждениями, трудоустройство или аренда жилых
помещений, аренда автомашин или оснащение, получение документов, осуществление
всех этих действий требует карточки. Также она применяется во множестве других простых
ситуаций, как вход в официальные учреждениям (где охрана может забрать и
оставить у себя карточку).
Парадоксально,
что многие противоположным образом толкуют такое состояние дел (карточка
помогает людям в отношениях с властью, а не является разрешением для общения с
властью). Кампания по поводу Австралийской карточки была вызвана тем, что
карточка становилась фактически разрешением на жизнь.
Понятно,
что любая официальная идентификационная система будет постепенно включать в
себя новые и новые функции. Не следует обращать внимание на заявления о том,
что официальная карточка является добровольной и что она менее пригодная
выполнять функции внутреннего паспорта, чем обязательная карточка. На самом
деле добровольные карточки могут иметь недостаток, который состоит в
ограниченной законодательной урегулированности.
Во
время проведения кампании против Австралийской карточки некоторые радиостанции
любили повторять цитату одного
параграфа проекта введение Австралийской карточки: "Важно уменьшить любую
неблагоприятную реакцию общества на внедрение системы. Один из возможных
вариантов состоит в том, что в начале лишь наименее впечатляющие данные будут
занесены в систему, с предусмотренными возможностями введения дополнительных
данных позднее, если общество будет больше готово к восприятию этого".
Организаторы
кампании делали акцент на псевдодобровольной природе карточек. Хотя технически
личность не была обязана получать карточку, было бы чрезвычайно сложно жить в
обществе без нее
Фактически
во всех странах, где действуют идентификационные карточки, сообщается, что их
потеря или повреждения создают серьезные проблемы. Большее пяти процентов
карточек теряются, похищаются или повреждаются каждый год. В результате могут
быть недоступны специальные социальные выплаты, а в более широком понимании -
невозможность идентификации личности.
Парадокс
существует и при замене карточек. Замена интегрированных карточек с высокой
степенью защиты требует значительного вмешательства органов власти. Выдача
документов может происходить официально и централизованно. Этот процесс может
забрать несколько недель. Хотя более простые карточки могут быть заменены
скорее, их потеря составляет угрозу из-за возможности подделки.
Люди,
которые теряют кошелек с документами, быстро понимают все несчастья и
неприятности, которые могут стоять за этим. Одна утраченная идентификационная
карточка может иметь такое же влияние на жизнь человека.
Говоря
сжато, влияние является очень большим. Размещение биографических данных о
человеке в сотни не связанных между собою базах данных - важное условие,
которое является средством защиты конфиденциальности (приватности). Сбор и
сравнение данных из этих отдельных информационных центров составляет наибольшую
угрозу для приватности. Любая многоцелевая государственная идентификационная
карточка оказывает такой же эффект.
Некоторые
защитники приватности в Великобритании выступают против идентификационных
карточек, ссылаясь при этом на свидетельство о разной угрозе их использования в
частном секторе. Главным образом здесь речь идет о предвидении того, что в
любое время один процент от числа персонала захочет продать конфиденциальную
информацию ради получения прибыли. Каждый год во многих странах Европы до
одного процента банковских работников освобождают от работы, часто из-за кражи.
Очевидность
существования такой потенциальной коррупции бесспорна. Последние исследования,
проведенные в Австралии, Канаде и Соединенных Штатах показывают
широкомасштабные злоупотребления в сфере компьютеризированных данных. Коррупция
среди пользователей информацией в государственных структурах и вне их
приобретает эндемический и эпидемический характер в Новом Южном Уэльсе.
Практически все примеры вмешательства в сферу конфиденциальности связанны с
компьютерной обработкой и сохранением данных.
Законодательство
о защите данных вообще не приспособлено к вопросам, связанным с использованием
идентификационных карточек. На самом деле законодательство большинства стран
оказывает содействие применению карточек и вместе с тем никак или очень мало
ограничивает сферу их использования или накопление информации на карточке или в
связанных с ею системах.
Да,
несколько. Например, внедрение Французской идентификационной карточки было
остановлено на много лет из-за общественной и политической оппозиции. До конца
70-х годов от жителей Франции требовали предъявления государственных
удостоверений личности. Они были бумажными, и потому существовал риск их
подделки. В 1979 году Министерство внутренних дел объявило о планах внедрения
более защищенной автоматизированной пластиковой карточки. Цель их введения
предусматривала борьбу с терроризмом и охрану правопорядка. Для обеспечения
карточками всего 50-ти миллионного населения Франции необходимо было большее
десяти лет. Для их производства было предусмотрено использование наиновейших
лазерных технологий.
Сначала
возник небольшой отпор этому предложению, но, по примеру Австралии (см. ниже),
с появлением новых подробностей проекта политическое и общественное
сопротивление возрастало. Хотя идентификационные номера не использовались
(только номер карточки), возникло беспокойство по поводу возможного влияния,
которое будут оказывать карточки. Французское учреждение по надзору за
информацией - CNІ - выступило против автоматического считывания информации из предложенных
карточек, но тогда оптический контроль информации делал лишней магнитную ленту.
Такие издания как Le Fіgaro высказывали беспокойство относительно возможности
объединения карточек и связанной с ними информации с другими полицейскими и
административными системами.
Общественные
дебаты значительно усилились в 1980 году, когда Союз Магистратов (Unіon of
Magіstrates) высказал обеспокоенность по поводу того, что карточка потенциально
будет ограничивать право на свободу передвижения. В ответ на эти и прочие
критические замечания CNІ утвердило решение о том, что не могут использоваться
личные номера, тем не менее каждая карточка может иметь такой номер. В случае
замены карточки новый номер касался бы лишь нового документа.
Судьбу
идентификационной карточки изменили социалисты, которые получили победу на
выборах в 1981 году. В своей избирательной программе в вопросе информационных
технологий Франсуа Миттеран высказал мысль, что создание машиносчитываемых
идентификационных карточек - реальная угроза для свободы людей. Его
беспокойство было поддержано Министром юстиции Роббером Бадинтером, который
объяснил, что идентификационные карточки представляют реальную угрозу для
личных свобод и частной жизни граждан. После этого новый Министр внутренних дел
объявил, что идентификационные карточки не будут вводиться во Франции. Проект
потом снова был представлен следующим консервативным правительством.
В
Соединенных Штатах основными аспектами в вопросе идентификационной карточки стали
неприкосновенность лица и государственный суверенитет. Несмотря на серьезное
беспокойство по поводу мошенничества, уклонения от уплаты налогов и незаконной
иммиграции, следующие администрации отказались от предложенной
идентификационной карточки. Расширение номера социального обеспечения (SSN -
Socіal Securіty Number) к уровню идентификационной карточки было отклонено
Администрацией социального обеспечения в 1971 году. В 1973 году Совещательный
комитет по вопросам автоматизированных систем персональных данных Секретаря по
здравоохранению , образованию и социальному обеспечению приходил к выводу о
нежелательности государственного идентификатора. В 1977 году Администрация
Картера подтвердила, что номер социального обеспечения не станет
государственным идентификатором, а в 1981 году Администрация Рейгана объявила,
что она категорически против создания идентификационной карточки. При обсуждении реформ в области
здравоохранения Администрация Клинтона
постоянно подчеркивала, что она против государственного идентификатора.
Но,
несмотря на противоречивые законодательные нормы, на самом деле номер
социального обеспечения продолжает выполнять роль государственного
идентификатора. По некоторым расчетам существует от 4 до 10 миллионов фальшивых
номеров, что вызывает общественное беспокойство, ведь в таком случае номера
социального обеспечения фактически могут оказывать содействие возрастанию
нелегальной иммиграции и мошенничества. Однако планов обновления номеров пока
что не существует.
Некоторые
федеральные агентства имеют право использовать номера социального обеспечения.
Среди них: Администрация социального обеспечения (Socіal Securіty
Admіnіstratіon), Комиссия гражданских служб (Cіvіl Servіce Commіssіon), Служба
внутренних прибылей (Іnternal Revenue Servіce), Департамент Обороны,
Департамент Юстиции, Департамент Энергетики, Казначейство, Государственный
Департамент, Департамент Внутренних Дел, Департамент Труда, Департамент по
делам ветеранов и все федеральные службы, которые используют их как
идентификаторы с целью сохранения данных. Государственные учреждения также
могут использовать номер для здравоохранения , а также с целью обеспечения
материального благосостояния и прибылей. Кроме того третьи стороны имеют право
обращаться с проверкой номера социального обеспечения для предоставления
товаров и услуг.
Предложения
Администрации Клинтона относительно реформ в сфере здравоохранения США,
разработанные за последние месяцы, включают в себя планы улучшения управления и
обмена информацией между страхователями и поставщиками услуг. Предусмотрено
также и введение государственной карточки, хотя федеральное правительство
уверило, что она не будет по своей природе иметь общего применения. Последние
предложения в сфере трудоустройства также вызвали протесты из-за возрастающей
обеспокоенности тем, что эти инициативы могут привести к появлению
государственной идентификационной системы.
Наиболее
успешную кампанию против национальной идентификационной карточки было проведено
10 лет назад в Австралии. В 1986 году правительство Австралии представило
законопроект, который предусматривал введение государственной идентификационной
карточки под названием "Австралийская карточка". Главные задачи
состояли в том, чтобы сформировать основу для управления основными государственными
службами, наладить контакты между финансовыми учреждениями и государственными
органами, а также выполнение обычных задач по идентификации, необходимых в
коммерческом секторе и в сфере социального обеспечения.
Карточка
стала главной темой единой и наибольшей в новейшей истории Австралии
гражданской кампании и, конечно, наиболее значительной кампанией такого рода в
мире. Десятки тысяч людей вышли на улицу, в то время как среди членов
правительства взгляды в этом вопросе разошлись. Предложение вызвало настолько враждебную
реакцию, что в 1987 году было решено отказаться от карточки.
В
1991 году правительство Новой Зеландии разработало стратегию реформирования
системы здравоохранения и социального
обеспечения через развитие программы сбора данных и внедрение секторальной
государственной идентификационной карточки. Предполагалось, что карточка станет
средством связи между государственными учреждениями и поможет контролировать
все финансовые операции и даже географическое передвижение. Этот план получил
название "социальный банк", а карточка - "Киви-карточка".
Предложение введения
государственной карточки вызвало раздражения среди приверженцев гражданских
свобод и законодательных реформ. Отчасти из-за того, что таким образом может
быть внедрена частично платная система здравоохранения , частично из-за
отсутствия законодательной защиты и частично потому, что могут быть созданные
значительные проблемы для определенных меньшинств. В августе 1991 года началась
кампания против этих планов, во главе которой выступил Ауклендский Совет
Гражданских Свобод. В отличие от участников австралийской кампании, которая
проходила на четыре года раньше, активисты кампании в Новой Зеландии имели
прецедент, который помогал разработать стратегию.
Хотя
борьба против Киви-карточки не везде была настолько эффективной, как кампания
относительно Австралийской карточки, в результате был достигнут отказ от
карточки, вместе с тем была внедренная узкоспециализированная карточка (двух
видов), для получения доступа к услугам в сфере здравоохранения .
24 августа 1996 г.
Перевод с английского на украинский
Романа Романова
Александра Парфенюка
http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/002.html
Что такое идентификационный номер,
знает уже, наверно, каждый в Украине. Известно, что без него вам на выплатят
зарплату, пенсию, откажут в приеме на работу, не предоставят социальные
субсидии, не возьмут вещи на реализацию в комиссионном магазине... Набор цифр в
определенной последовательности, которая определяется уполномоченным на то
органом государственной власти, стал необходимым условием для доступа граждан
Украины к широкой сфере социальных услуг, а фактически - для физического
существования.
Речь идет о внедрении новой для
нас системы персональной идентификации, которая построенная не на имени и
фамилии, как это было до недавнего времени, а на числовом коде. Но что же такое
на самом деле личный идентификационный номер? Зачем он введен и какие
недостатки и преимущества от него следует ожидать нам, гражданам Украины?
Номер построен не как случайный
набор цифр. Зная порядок его формирования, некоторую информацию о лице, которому
он принадлежит, можно узнать лишь взглянув на него. Так, первые пять цифр
означают дату рождения человека. Отсчет ведется начиная от 1 января 1900 года.
Таким образом число 00001 означает, что человек родился 1 января 1900 года.
Следующие четыре цифры - порядковый номер человека среди тех, кто родился в
один день. Девятый знак означает половую принадлежность. Четное число -
мужскую, нечетное - женскую. Как здесь не заметить, что определенные проблемы
будут ощущать, например, лица, которые изменили свой пол (см. приведенную в
этом номере бюллетеня "СВіП "дело В. против Франции). В конце концов
последняя цифра идентификационного номера - контрольное число. Порядок его
назначения определяется налоговой администрацией. С целью защиты от подделок
принцип присвоения этого числа не разглашается.
В том варианте, который сейчас
вводится в Украине, сам номер есть лишь видимой частью единой государственной
идентификационной системы и ключевым элементом доступа к большому объему
информации персонального характера. Внедрение такой системы - в интересах
государства. Прежде всего , значительно увеличиваются возможности контрольных
механизмов государственных органов. Сначала личный идентификационный номер
внедрен в сфере налогообложения. Сам процесс присвоения гражданам идентификационных
номеров возложен на налоговые администрации. Бесспорно, что эффективная работа
фискальных органов государства отвечает интересам общества, ведь за счет
собранных налогов происходит процесс регулирования общественного отношения со
стороны государства. Это дает возможность выполнять затратную часть
государственного бюджета, то есть обеспечивать выплату зарплат работникам
бюджетной сферы, пенсий пенсионерам и инвалидам, субсидий малообеспеченным,
содержать государственный аппарат и т.п..
Тем не менее очень важно
придерживаться определенного баланса в этих отношениях, чтобы выполнение своих
функций государственными органами не становилось причиной нарушений прав и
интересов граждан. Поэтому предоставлению органам государственной власти новых
контрольных механизмов должна предшествовать широкая дискуссия - общественное
обсуждение, а в случае принятия окончательного решения об их внедрении - должны
быть предусмотренные возможности для надлежащей защиты прав всех субъектов этих
правоотношений, в первую очередь, личных прав граждан. К сожалению, ничего
подобного в Украине не состоялось. Все решения были инициированы государством и
сразу же получили свое воплощение в виде нормативно-правовых актов.
На сегодняшний день их уже утверждено
немало. Но некоторые из них действительно заслуживают, на мой взгляд, не только
упоминания, но и определенного анализа.
Базовым документом можно считать
Закон Украины "О Государственном реестре физических лиц- плательщиков
налогов и других обязательных платежей" от 22 декабря 1994 года. Между тем,
после массовых протестов значительной части населения Украины, 16 июля 1999
года был утвержден Закон Украины "О внесении изменений в Закон Украины
"О государственном реестре физических лиц- плательщиков налогов и других
обязательных платежей". Сделано исключение для верующих, которые по своим
религиозными убеждениями отказываются получать идентификационный код. С момента
вступления в силу этого нормативного акта идентификационный код фактически из
принудительного становится добровольной. Но это чрезвычайно важное событие
прошло почти незамеченным. Если о внедрении идентификационных кодов написано
довольно много статей в открытой печати, то изменение статуса номеров получило
минимальное освещение. Большинство населения Украины не получило информации об
этом и, по-моему, это сделан сознательно.
Остается малопонятным,
каким образом идентификационная и паспортная системы будут действовать по
выборочному принципу. Кто будет определять наличие религиозных взглядов и какие
справки надо будет приносить? Сколько раз на день молиться? Будет ли достаточно написать заявление об
отказе получения кода? Как быть с присвоением номеров с момента рождения
ребенка и будут иметь ли право родители
отказаться от предоставления ребенку номера? На эти вопросы ответа в Законе
нет.
Постановление Кабинета Министров
Украины "Вопрос паспортизации граждан" от 28 сентября 1996 года №1182
определяет: "считать целесообразным соединить изготовления карточки
физической лица-плательщика налогов и других обязательных платежей - с
изготовлением паспорта гражданина Украины в виде паспортной карточки и
установить название этого документа - паспорт-карточка".
"Установить, что в
паспорт-карточку вносится такая информация: фамилия, имя, отчество , дата и
место рождения, идентификационный номер, дата выдачи и код органа, который ее
выдал, идентификатор лица, данные биометрической идентификации и
машиносчитываемая информация, а также личная подпись владельца".
Постановлением Кабинета Министров
Украины от 2 августа 1996 года №898 "О создании Единой государственной
автоматизированной паспортной системы" в частности предусмотрен:
"начать работы, связанные с созданием Единой государственной
автоматизированной паспортной системы (далее - Система), которая будет обеспечивать
выдачу гражданам паспортов, оформляемых по единой технологии, и учет граждан по
месту проживания с применением компьютерной сети по единым принципам их
идентификации (с использованием личных (идентификационных) номеров граждан, оцифрованного
изображения лиц и биометрической идентификации) и взаимодействия с базами
данных других информационных систем (как отечественных, так и
иностранных)" и дальше: "...Система будет входить составной частью в
Государственный реестр населения". Заказчиком создания Системы определено
Министерство внутренних дел.
Постановление Кабинета Министров
Украины от 31 мая 1995 года № 382 "Об утверждении плана мероприятий по
внедрению с 1 января 1996 года Государственного реестра физических лиц -
плательщиков налогов и других обязательных платежей" также определяет, что
идентификационная система будет интегрирована с паспортной системой, которая
значительно увеличивает ее информационные мощности, круг пользователей и т.п.:
"Установить, что идентификационные номера Государственного реестра физических
лиц - плательщиков налогов и других обязательных платежей – это единые с
личными номерами граждан, которые будут использоваться в Единой государственной
автоматизированной паспортной системе и других информационных системах, которые
по действующему законодательству используют информацию о физическом лице".
Постановлением определен перечень
государственных учреждений, которые принимают участие в разработке концепции
введение идентификационных номеров, то есть, соответственно, будут
пользователями созданных с их помощью баз данных. Такими являются Министерство
внутренних дел, Служба безопасности Украины, Министерство финансов, Главная
государственная налоговая инспекция, Министерство статистики, Министерство
обороны, Министерство юстиции, Министерство труда, Пенсионный фонд. Также в п.4
Постановления среди других государственных органов упоминается и Администрация
Президента Украины. Тем не менее в чем именно состоит ее роль и какие ее
полномочия, остается лишь догадываться, ведь формулирование "для решения
вопросов оперативного управления" может включать в себя любое содержание.
Вообще, среди нормативных актов, в соответствии с которыми Кабинетом Министров
принято это Постановление, назван также Указ Президента Украины от 30 ноября
1994 года №709/94 "Об информационно-аналитическом обеспечении Президента
Украины". Итак, Администрация Президента также будет иметь доступ к
информационным ресурсам Системы. Знать об этом наверняка мы не можем, так как
вышеупомянутый Указ Президента имеет пометку "не для печати", равно
как и пункты 71-77 Указа Президента от
27 января 1999 года №70/99, где речь идет о внесении изменений в Указ №709/94.
Из этого можно сделать
неутешительный вывод о том, что гражданин Украины даже не может справиться о
том, кто и каким образом будет использовать его персональные данные. Такие
действия Президента - очевидное нарушение Конституции Украины, в частности
ст.57 предусматривает, что "законы и прочие нормативные акты, которые
определяют права и обязанности граждан, должны быть доведены до сведения
населения в порядке, установленном законом. Законы и прочие нормативные акты,
которые определяют права и обязанности граждан, не доведены до сведения
населения в порядке, установленном законом, недействительны."
Постановлением Кабинета Министров
Украины от 20 января 1997 года №40 утверждена Концепция создания Единой
государственной автоматизированной паспортной системы. Концепция определяет,
что Единая государственная автоматизированная паспортная система - важнейшая составная часть Государственного
реестра населения и будет использоваться для "формирования общей системы
учета граждан... а также организации разнообразной аналитически-справочной
работы".
Предполагается создание Государственного
реестра населения Украины. От самого рождения ребенка будут заносить в
свидетельство о рождении ее идентификационный код. Тот же самый набор чисел
будет помещаться в паспорте, который будет получен после достижения 16 лет.
Регистрация удостоверений об образовании, дипломах и аттестатах также будет
происходить на основании идентификационного номера. Предполагается
использование идентификационного кода в целом ряде учетных систем. Их полный
перечень едва ли кто-то может привести. В частности сегодня речь идет о системе
пенсионного обеспечения. Так называемая персонификация пенсионных отчислений
будет вестись на основании личного кода. Предоставление разного рода субсидий
также планируется проводить на основании той информации, доступ к которой
обеспечивает наличие идентификационного кода. Итак, целиком очевидно, что
идентификационный код становится ключевым элементом доступа к социальным
услугам. Но, кроме возможностей для государственного контроля, эта система
должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить невмешательство в частную
и семейную жизнь лица.
Следует заметить, что сегодня
тяжело определить полный круг пользователей Системы (в частности
неопубликованные Указы Президента в явном виде этому препятствуют). Так же
трудно уверенно сказать в каких именно сферах будет применяться информация
Системы. Бесспорно, можно говорить об упрощении и облегчении государственного
управления. Тем не менее, скажем, что в случае подделки идентификационного кода
вред может быть причинен намного больший, чем в случае таких же действий, но
при условии что речь идет лишь об одном документе, а не о интегрированной
информационной системе (более детально об этом см. материал, подготовленный
Prіvacy Іnternatіonal "Идентификационные
карточки. Вопросы, которые возникают наиболее частое"). В конце
концов, какие гарантии имеет лицо, что информация, собранная о ней в Системе,
не будет использована в нарушении ее интересов? В особенности, учитывая уровень коррупции в государстве.
Анахронизмом является также
существование паспортной системы в структуре Министерства внутренних дел
Украины. Это создает возможности для беспрепятственного доступа сотрудников МВД
к персональным данным гражданам Украины, а именно, обуславливает возможность злоупотреблений
широкого спектра.
Не ясна также процедура внесения
изменений в те данные, которые занесенные к Системы. Может ли самое лицо настаивать и добиться таких изменений и
исправлений? Для этого, по крайней мере, ей надо получить полный доступ к
информации, которая о нем собранна.
Будет ли такое право гарантировано?
Очень показательным с точки зрения равновесия интересов государства и общества является отсутствие до этого времени нормативного акта, который бы гарантировал соблюдения индивидуальных прав граждан, ведь в основе новой системы учета и идентификации есть обработка информации личного характера. Следует отметить, что на уровне проекта уже подготовлен Закон Украины "О защите персональных данных", тем не менее для меня очевидно, что его принятие должно бы предшествовать вышеприведенным нормативным актам, которые регулируют вопрос внедрения индивидуальных кодов. Однако на самом деле органы государственной власти Украины совершают всяческие препятствия для его принятия, чтобы закон "О защите персональных данных" вступил в силу лишь после завершения работ по созданию Государственного реестра населения и Единой государственной автоматизированной паспортной системы.
Так вот, возникает много вопросов,
на которые желательно было бы получить понятные ответы к тому, времени как
Система станет реальностью. Механизмы защиты персональных данных, которые есть
на сегодня, не отвечают требованиям современности. Опасность создания мощных
интегрированных идентификационных систем в Украине при условии отсутствия
эффективных и понятных средств защиты персональных данных, неопределенности
полной сферы их применения, весьма велика, чтобы можно было не замечать потуг
государственных органов по внедрению новых идентификационных и контрольных
механизмов.