О международном опыте законодательного регулирования использования систем идентификации личности
из ежеквартальника СВОБОДА ВИСЛОВЛЮВАНЬ І ПРИВАТНІСТЬ
Харьковской правозащитной группы
http://www.khpg.org/

№ 3-4 июль-декабрь 1999 года

http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/n3_4.html

(перевод с украинского языка О. Зарубина)

Содержание

Cаймон Девис
Идентификационные карточки. Наиболее часто возникающие вопросы

http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/004.html

В этом докладе исследуются ключевые аспекты, связанные с использованием идентификационных карточек и технологий, на основе которых они созданы. Prіvacy Іnternatіonal подготовила этот доклад, учитывая возрастание во всем мире обеспокоенности по поводу применения современных систем идентификации. В наши намерения входит обсуждение на международном уровне реальных фактов и расширение обмена информацией относительно проблем, созданных такими карточными системами.

Основной автор этого доклада - Саймон Девис, генеральный директор Prіvacy Іnternatіonal и научный сотрудник Лондонской Школы экономики. Свой вклад и помощь в подготовку доклада предоставили члены Prіvacy Іnternatіonal по всей Северной Америке, Европе и Азии.

1. Сколько стран используют ІD карточки?

В том или другом виде идентификационные карточки используются в многих странах мира. Типы карточек, их содержание и функции очень различаются. Около 100 стран имеют официальные обязательные идентификационные карточки, которые используются для разных целей. Однако во многих развитых странах таких карточек не существует. Среди них: США, Канада, Новая Зеландия, Ирландия, страны севера и Швеция. Не имеют таких карточек в частности Германия, Франция, Бельгия, Греция, Люксембург, Португалия и Испания.

Использование специализированных карточек в сфере здравоохранения и социального обеспечения очень распространено. Большинство стран, где не существует универсальной государственной карточки, имеют медицинскую карточку или карточку социального обеспечения (Medіcare в Австралии, номер социального обеспечения в Соединенных Штатах), или традиционные бумажные идентификационные документы. И наоборот, в Швеции, где существуют национальные номера с широкой сферой применения, нет единой официальной идентификационной карточки.

В общем, в особенности в развитых странах, ключевым элементом карточек есть их номер. Он используется как административный механизм для разных целей. В многих странах номер - общее средство, которое обеспечивает доступ к информации о деятельности собственника карточки в разных сферах жизни.

Исследование идентификационных карточек по всему миру проявляет много интересных фактов. Наиболее важным среди них есть фактическое отсутствие карточек в странах общего права. Ни экономическое, ни политическое развитие страны не определяет наличие карточек. Ни Мексика, ни Бангладеш их не имеют. До сих пор не было карточек и в Индии (даже сейчас, на самом деле, идентификационная карточка есть скорее регистрационной карточкой избирателя, чем государственной идентификационной карточкой. Однако абсолютное большинство развитых стран имеют или систему идентификационных карточек, или используют бумажные документы, которые чаще предусматривают скорее региональную авторизацию, чем общегосударственную.

В многих государствах идентификационные документы заменяются пластиковыми карточками, которые являются более долговечными и надежными с точки зрения сложностей для подделки. Компании, которые занимаются изготовлением карточек, имеют хорошо развитую систему распространения своей продукции, включая даже наиболее отдаленные районы мира. Некоторые страны Азии и Африки заменяют старые документы на аналогичные с магнитной лентой или маркировкой. В 1996 году документы водителя автотранспортного средства в Соединенном Королевстве были заменены на фотографические идентификационные карточки. Изменение формы карточки на другую всегда сопровождается изменением характера и содержания информационной структуры документа.

2. Какие главные цели внедрения идентификационных карточек?

Существует много причин внедрения идентификационных карточек. Расовые, политические и религиозные признаки часто были основанием для старых систем идентификации. Опасность восстания или политический экстремизм, дискриминация по религиозным признаками часто является мотивацией введения систем идентификации, что должно было бы заставить врагов государства зарегистрироваться, или сделать их положение уязвимым из-за отсутствия необходимых документов. В Пакистане карточки используются для установления системы квотирования, в Китае они являются средством построения общества.

В Соединенном Королевстве текущие предложения относительно национальной идентификационной карточки обусловлены необходимостью развития документа, приемлемого для других европейских стран, а также верой в то, что такие планы могут оказывать содействие борьбе с преступностью. В Австралии целью предложенного внедрения карточки была борьба против уклонения от уплаты налогов, а в Новой Зеландии - реализация права на социальное обеспечение. В Голландии карточка введена с двойной целью - как средство повышения эффективности государственного управления и вместе с тем она является ключевым элементом для упрощения процедуры пограничного контроля.

В основе таких планов лежит усиление власти полиции. Даже в демократических странах у полиции остается право требовать документы, которые удостоверяют лицо, под угрозой задержания.

За последние годы идентификационные карточки начали связываться с системой регистрации, которая, в свою очередь, лежит в основе государственного управления. В таких системах, например, в Испании, Португалии, Таиланде и Сингапуре, идентификационные карточки стали лишь одним заметным компонентом намного большей системы. С появлением магнитных лент и микропроцессорных технологий эти карточки стали также средством для доступа к государственным услугам. Таким образом, карточки стали объединением средств обслуживания и идентификации.

Об этой двойной функции было хорошо сказано сенатором из Филиппин в предисловии к разработанному ею законопроекте 1991 года об идентификационных карточках как интегрированного средства связи между гражданином и его правительством.

3. Какие основные типы идентификационных систем существуют?

Обобщая, можно выделить три разных системы идентификационных карточек:

Отдельные документы

Регистрационная система

Интегрированная система

Отдельные документы изготовляются в примитивных условиях или в обстоятельствах, если существует угроза неожидаемых экономических и политических изменений. Часто на территориях, где власть осуществляет воинское руководство или действуют законы чрезвычайного положения, в оборот вводятся местные идентификационные карточки, которые по сути являются внутренними паспортами. Их главная цель - установление права проживания лица на определенной территории.

Большинство идентификационных систем включают в себя вспомогательный реестр, в котором находится параллельно такая же информация, которая помещается на карточке. Как правило, этот реестр создается органами местной власти. В меньшинстве стран - это национальная система. Даже в таких странах как Франция и Германия нет национального реестра идентификационных карточек. В Германии существует конституционное ограничение на введение государственного идентификационного номера.

По сути все системы карточек, которые были внедрены за последние 10 лет, являются интегрированными системами. Они созданы таким образом, чтобы стать основанием для общего государственного управления. В результате номер карточки стал государственным регистрационным номером, который используется как общий идентификатор многими государственными учреждениями.

Интересно, что жители стран, где используются бумажные документы, часто называют их английской ІCs или Іdentіty cards. Афганская Tazkіra - это 16-страничный буклет, но его часто называют карточкой, равно как и в Польше, где удостоверение личности - это похожий на паспорт буклет, который имеет название "Dowod osobіsty" (или, дословно, удостоверение личности), но чаще переводится как карточка.

4. Какую информацию содержат идентификационные карточки?

Большинство карточек, которые используются в развитых странах, содержат в себе такую информацию: имя, пол, дата рождения и исходные данные выпуска самой карточки. Также указывается срок действия, номер карточки, остается свободное место для подписи. Меньшинство узкоспециализированных (секторальных) карточек еще имеют фотокарточку. Карточки, которые официально выдаются полицией или министерством внутренних дел, содержат фотокарточку а также, в многих случаях, отпечатки пальцев.

В Бразилии, например, все жители обязаны постоянно иметь при себе пластиковые гибкие карточки, которые по размерам похожие на кредитную карточку и содержат фотокарточку, отпечаток большого пальца, полное имя, отчество , государственную принадлежность (бразилец или иностранец) и серийный номер.

В Чили это - маленькая пластиковая карточка с фото, именем, датой и местом рождения, подписью и личным номером. Корейская "Государственная Регистрационная Карточка" указывает имя, дату рождения, постоянный адрес, временный адрес, запись о воинской обязанности, названии органа, который ее выдал, дату выдачи, фото, государственный идентификационный номер и отпечатки больших пальцев обоих рук.

Малайзийская идентификационная карточка указывает имя, дату рождения, имена родителей, религиозную и этническую принадлежность, пол, физические характеристики, место рождения и некоторые другие идентификационные отметки на оборотной стороне. На лицевой стороне находятся фото, отпечатки пальцев и номер идентификационной карточки.

Пакистанская карточка содержит в себе большой объем информации, включая фото, подпись, серийный номер карточки, подпись представителя власти, дату выдачи, номер почтового отделения, номер идентификационной карточки, имя, отчество , временный адрес, постоянный адрес, идентификационные отметки и дату рождения.

Немецкая "Personalausweіs" - это пластиковая карточка, на лицевой стороне которой находятся имя, дата и место рождения, национальность, срок окончания действия, подпись и фото. Имя, дата рождения и номер карточки считываются автоматически. На обратной стороне - адреса, рост, цвет глаз, название государственного органа, который выдал карточку и дата выдачи. Изменение адреса на карточке происходит путем наклеивания нового на старый.

Итальянские карточки отличаются большим размером (три четверти дюйма) и содержат в себе идентификационный номер, имя, фото, подпись, отпечаток пальца, дату и место рождения, гражданство, местожительство , адрес, семейное положение, специальность и физические характеристики.

В отдельных случаях, в частности в Сингапуре и некоторых странах Азии, на карточки наносится маркировка, которую государственные органы считают более надежной чем магнитная лента. Французы также переходят к карточкам, которые считываются автоматически.

5. Какая финансовая стоимость системы идентификационных карточек?

На Филиппинах, в Соединенном Королевстве и в Австралии стоимость внедрения системы идентификации стала основной причиной политического и общественного сопротивления на общенациональном уровне. Намерения Филиппин относительно внедрения системы идентификации основывались на правительственных расчетах, подготовленных, как это часто бывает, специалистами в области компьютерной техники. Потом выяснилось, что ожидаемые затраты были ниже реально необходимых. На протяжении семи лет надо было израсходовать дополнительно восемь миллиардов песо. Это стало главной причиной отклонения предложения.

В Австралии стоимость внедрения идентификационной карточки повлияла на то, что пришлось исключить из предшествующих планов затраты на проведение обучения, административный надзор, текучесть кадров, оплату работы по выходным дням и больничных листов, затраты на согласование и заграничный выпуск карточек. Другие затраты, которые редко включают в общую сумму затрат (как это было, например, в Австралии) связанны с подделкой, непредвиденным заранее дополнительным выпуском карточек и затратами на частный сектор. Как результат - официальная стоимость Австралийской карточки в период с 1986 по 1987 года увеличилась почти вдвое.

Затраты на введение идентификационной карточки в частном секторе чрезвычайно высоки. Австралийская Ассоциация Банкиров ожидает, что такая система потребует вложение свыше ста миллионов долларов на протяжении 10 лет. Общая стоимость внедрения карточек в частном секторе может составить около одного миллиарда долларов на год.

Официальная смета затрат на введение Австралийской карточки составлял 820 миллионов долларов на протяжении семи лет. Доработанный бюджет, который включал в себя затраты на частный сектор, а также другие факторы, увеличился в несколько раз.

Государственный центр информационных технологий Великобритании (Іnformatіon Technology Center) сообщил, что государственная "умная" карточка может стоить от пяти до восьми фунтов стерлингов для одного лица. Но эти цифры не учитывают управленческие затраты, разные согласования и т.д. В августе 1996 Министр по делам Королевства Майкл Говард сообщил о внедрении государственной идентификационной карточки и заявил, что ее стоимость скорее всего вдвое превысит расчеты центра информационных технологий (от десяти до пятнадцати фунтов).

6. Могут ли идентификационные карточки помочь в работе правоохранительных органов?

Хотя соблюдение правопорядка является основной мотивацией внедрения идентификационных карточек в многих странах, для полиции эти преимущества оказались незначительными. В Великобритании Министр по делам Королевства Майкл Говард на конференции Консервативной партии в 1994 году заявил, что, по его убеждению, идентификационная карточка может стать бесценным средством борьбы с преступностью. Это утверждения несколько утратило свой вес во время разработки проекта.

Оно также получило незначительную поддержку со стороны академических и правоохранительных органов. Ассоциация Начальников Полиции (Assocіatіon of Chіef Polіce Offіcers) сообщила, что ее члены большее склоняются к добровольной системе, а в случае внедрения обязательной карточки считают, что она может повредить отношениям с общественностью. Руководство Голландской полиции не поддержало предложение относительно введения аналогичной системы по схожим мотивам.

По мнению представителей полиции обеих стран главной проблемой, с которой они сталкиваются в борьбе с преступностью является не отсутствие идентификационных процедур, а сбор доказательств и преследование правонарушителей. Однако некоторые сотрудники полиции и специалисты в области криминологии приводят свидетельства того, что наличие карточки могла бы повлиять на уменьшение преступности и успешное преследование преступников. В доклада Ассоциации Начальников Полиции Великобритании за 1993 год, говорится, что количество уличных преступлений, краж и преступлений, совершенных с использованием фальшивых документов могло бы уменьшиться благодаря введению идентификационной карточки, хотя эти утверждения противоречат позиции Ассоциации в том, что карточки должны быть добровольными.

На самом деле лишь национальная база данных ДНК (такую недавно создали в Великобритании) или база данных биометрической информации (как было предложено в Онтарио) могут помочь полиции в установлении связи между преступлениями и лицами, которые их совершили.

Один из аргументов на поддержку введения карточек состоит в том, что они будут оказывать содействие соблюдению правопорядка вследствие понимания людьми наличия постоянного контроля над ними. Иногда карточки предлагаются как средство, которое уменьшает возможности для преступной деятельности. В 1989 году правительство Соединенного Королевства склонялось к внедрению машиносчитываемых идентификационных карточек для борьбы с насилием и хулиганством во время футбольных матчей. Вообще идея состояла в том, что карточки разрешали бы их собственникам пройти на определенную территорию и занять определенное место. В случае, если собственник карточки был втянутый в любой конфликт на этой территории, карточка могла быть аннулирована. Предложение было отклонено после доклада Лорда Главного Судьи (Lord Chіef Justіce), где говорилось, что такая идея увеличивает опасность возникновения беспорядков и составляет угрозу для жизни людей, если возникнет катастрофа или другие чрезвычайные обстоятельства.

Одним из непредусмотренных следствий внедрения идентификационных карточек может быть возрастание количества преступлений в сфере подделки документов. Одолев один раз препятствия при идентификации, преступники могут пользоваться карточками в других случаях. Пустые бланки даже банковских карточек с высоким уровнем защиты в таких странах как Сингапур можно приобрести всего за несколько фунтов. Уже через два месяца после выпуска в Австралии Банком Содружества новых голографических карточек с высокой степенью защиты в обороте находились хорошо изготовленные подделки.

Этот вопрос обсуждался в Австралии, Соединенном Королевстве и Нидерландах. Все построено на простой логике: чем выше ценность карточек, тем шире сфера их применения, а это, безусловно, делает их более привлекательными для преступных элементов.

Такие факторы очень противоречат аргументам в пользу соблюдения правопорядка. Многие люди обеспокоены тем, что они видят, как система правосудия не может справиться с правонарушителями, и ценность идентификационной карточки в этом смысле выглядит сомнительно.

7. Как влияют идентификационные карточки на уклонение от уплаты налогов, получение прибылей обманным путем?

Необходимость усовершенствования средств борьбы с мошенничеством стала причиной введения интегрированных информационных систем с широкой сферой применения в большинстве развитых стран. Иногда такая стратегия включает в себя внедрение идентификационных карточек.

Убытки от мошенничества могут быть довольно значительными, однако корни этого явления часто имеют человеческие или организационные аспекты, здесь технологии не могут полностью быть средством решения проблем.

Службами социального обеспечения по всем мира определенные основные факторы мошенничества. Часто называют три основные уровня мошенничества. По степени важности их можно классифицировать следующим образом:

Неправдивое декларирование или не декларирование доходов и затрат (проблема главным образом касается уклонение от уплаты налогов)

Получение прибылей преступным путем, используя фальшивые документы, которые удостоверяют лицо

Кража и подделка платежных документов.

Эти факторы следует учитывать вместе с многими другими факторами, которые приводят к недоразумениям в этой сфере, включая в частности ошибки со стороны служащих и недостаточность знаний относительно условий оплаты.

Говоря о мошенничестве, одной из центральных проблем является общая сложность определения природы мошенничества и его влияния. Фактически не существует этнографических исследований в этой сфере и та информация, которая существует, получена путем внутреннего и внешнего аудита, из отчетов соответствующих управленцев и ретроспективных исследований. Много методик связано лишь с оценкой угрозы, а не с определением реальных масштабов мошенничества. До этого времени не разработаны определенные стандартные правила для оценки информационных технологий, созданных для контроля за мошенничеством и идентификации. Дополнительные проблемы касаются определения мошенничества и условий осуществление контроля, который часто не совпадают во внутренних исследованиях, которые проводят налоговые службы.

Оценки распространения фальсификации данных, которые подаются в налоговые учреждения, очень различаются. Департамент социальных служб Торонто, например, официально определил вред, вызванный обманом при идентификации, меньшее чем одна десятая процента от общей суммы прибыли. Вместе с тем Департамент социального обеспечения Австралии называет цифры в десять раз большие. Вообще такие оценки расходятся от одной десятой процента до более четверых процентов от общей суммы социальных выплат. В Британии эти суммы оцениваются в границах от одного до двух миллиардов фунтов стерлингов, которые являются по международными мерками, верхней границей в указанном диапазоне.

Парламентский комитет по вопросу Австралийской карточки предупредил, что обещанные преимущества от внедрения карточки являются лишь догадками. Департамент финансов отказался поддерживать финансовые предложения Комиссии по вопросам медицинского страхования (Комиссия была организацией, подключенной к планам внедрения карточки). Ожидаемые прибыли постоянно пересматривались и уменьшались, в то время как затраты продолжали возрастать. Департамент социального обеспечения уверил, что идентификационные карточки мало в чем могут помочь для уменьшения мошенничества в сфере социального обеспечения. Рассматривая предложения и ссылаясь на выводы, сделанные Парламентским комитетом, Департамент заявил, что меньшее одного процента от суммы перерасходов составляли случаи, связанные с неверной идентификацией. Департамент приходил к выводу, что карточная система может послужить причиной новых видов мошенничества.

Департамент социального обеспечения Соединенного Королевства высказался против карточной системы по тем же причинам.

Австралийский Департамент социального обеспечения определил цифру вынужденных затрат через неверную идентификацию в границах 0,6 процента от общей суммы убытков, в то время как размеры скрытых прибылей достигали 61%. Главный интерес налоговых служб состоит в создании единой системы нумерации, которая может использоваться для трудоустройства, и которая могла бы уменьшить масштабы черного рынка.

8. Могут ли идентификационные карточки оказывать содействие контролю за незаконной иммиграцией?

И да, и нет одновременно. Хотя вопросы, связанные с иммиграцией, являются важным мотивом во всех предложениях по внедрению идентификационных карточек в континентальной Европе, Соединенных Штатах и некоторых менее развитых странах, однако влияние карточек на проблему нелегальной иммиграции не является однозначным.

Отмена внутренних границ стала первоочередной заботой Европейского Союза. Шенгенское соглашение, заключенное между странами Бенилюкса, Францией, Испанией и Германией, предусматривает ликвидацию пунктов пограничного контроля при одновременном усилении внутренних процедур надзора. Франция и Нидерланды уже утвердили законодательные акты, которые разрешают более широко осуществлять идентификационные проверки, остальные страны, очевидно, будут идти за ними.

Введение личных идентификационных документов в новой Европе без внутренних границ - процесс, который воспринимается неоднозначно, но именно он представляется многим удобным, учитывая большую свободу передвижения в границах Союза.

Использование карточек с целью проверки статуса жителей отнесен к функциям полиции и других чиновников, которые имеют широкие властные полномочия в вопросе установления личности. С точки зрения гражданских прав успех этих мероприятий находится в зависимости от двух факторов: или значительно повысится уровень постоянного контроля за всем населением, или это будет означать дискриминационные проверки, которые будут сфокусированы на меньшинствах.

Есть два основных аргумента, которые наиболее частое используются для оправдания необходимости поиска нелегальных иммигрантов во всех странах:

эти люди получают рабочие места, которые должны принадлежать гражданам и лицам, которые имеют постоянное местожительство ;

они часто незаконным путем получают выплаты по безработице и т.д.

Образ нелегальных иммигрантов, которые живут за счет государства является очень сильным. Его очень эффективно используют приверженцы идентификационных карточек. Однако потом были собраны научно обоснованные свидетельства того, что на самом деле такое утверждение не соответствует действительности. Объединенный Парламентский Комитет по вопросу Австралийской карточки рассматривал это и пришел к выводу, что настоящее количество иммигрантов, которые получают определенные выплаты со стороны государства, является незначительным. Доклад описывает общую ситуацию, а также по отдельности рассматривает конкретные случаи с целью определения их точного числа. В Новом Южном Уэльсе среди свыше 57 тысяч иностранцев, разрешенный срок пребывания которых в стране закончился, было выявлено только 22 лица, которые получали государственные выплаты по безработице. То есть 22 человека из пятимиллионного населения. Департамент иммиграции и этнических отношений заявил, что эта цифра на самом деле в тридцать раз выше и составляет не 0,4%, а 12,4% от общего числа иностранцев, которые незаконно осталось на территории страны.

На самом деле большинство иммиграционных служб мира в основу своих выводов закладывают качественные характеристики. Снова же таки, возвращаясь к Австралийской карточке, становится понятно, что ожидаемое количество нелегальных иммигрантов основывалось на догадках, процент трудоустроенных нелегальных иммигрантов был построен на догадках, процент приезжих, которые нелегально получил работу, определенный в доклада Департамента, также является догадкой... У Комитета не было больших сложностей, чтобы отклонить данные Департамента иммиграции и этнических отношений, являющихся в явном виде преувеличенными.

9. Оказывают ли содействие идентификационные карточки усилению власти полиции?

Вообще да. Обзор по вопросам идентификационных карточек, сделанный Prіvacy Іnternatіonal, показал, что злоупотребление властью со стороны полиции с помощью карточек имеют место практически во всех странах. В большинстве таких случаев людей своевольно задерживали, если они не могли предъявить свою карточку. Также зафиксированы факты избиения несовершеннолетних или представителей меньшинств. Были даже случаи массовой дискриминации людей на основании той информации, которая помещалась на карточках.

Хотя на самом деле на карточках находятся не впечатляющие данные, которые тяжело использовать против лица, однако карточки часто становятся средством для дискриминационных действий. Полиция, которой предоставлены полномочия требовать удостоверения личности, имеет право задерживать людей, которые не имеют карточки, или которые не могут удостоверить свою личность. Даже в такой развитой стране как Германия законом предусмотрено в таких ситуациях право на задержание людей на 24 часа. Вопрос о том, кто именно подлежит такой проверке, полностью отдан на усмотрение полиции.

Идентификационные карточки времен войны применялись в Соединенном Королевстве и позднее. Они находились в общем использовании к началу пятидесятых лет. Полиция требовала предъявления карточки, пока в 1953 году Верховный Суд не признал такую практику незаконной. Потом это привело к отмене Закона о государственной регистрации и всей системы идентификационных карточек. Лорд Главный Судья (Lord Chіef Justіce) заметил:

"...хотя полиции могут быть предоставленные определенные властные полномочия, это не означает, что она может пользоваться ними во всех случаях... очевидно, что на сегодня полиция, по существующему порядку, требует предъявление государственной регистрационной идентификационной карточки, если она остановила водителя в любом месте по любому поводу. Этот закон был принятый с целью соблюдения безопасности, а не в тех целях, в которых он сейчас используется..., в этой стране мы всегда гордились хорошими отношениями между полицией и обществом, а такие действия заставляют раздраженное общество скорее препятствовать полиции, чем оказывать содействие ей".

10. Оказывают содействие ли идентификационные карточки дискриминации?

Да. Успешное применение идентификационных карточек как средства борьбы с преступностью или нелегальной иммиграцией будет зависеть от дискриминационных проверок, объектом которых станут меньшинства.

Парадокс идентификационной карточки состоит в том, что она по определению оказывает содействие дискриминации. Дискриминационная практика - неотъемлемая часть функционирования идентификационной карточки. Без такой дискриминации полиция была бы вынуждена проводить случайные проверки, которые в свою очередь было бы политически неприемлемыми.

Любая дискриминация базируется на одном из двух следующих принципов: ситуативный и секторальный. Ситуативная дискриминация применяется в непривычных ситуациях, в частности относительно людей, которые осуществляют ночные прогулки, посещают определенные места, которые ведут определенный образ жизни или придерживаются непривычной моды. Секторальная дискриминация поражает тех, кто имеет определенные характерные признаки: чернокожие, молодежь, бритоголовые, мотоциклисты или бездомные. Идентификационные карточки, которые содержат информацию религиозного или этнического характера, разрешают еще на шаг дальше применять дискриминационный подход.

Несколько развитых стран за последнее время были обвинены в проведении дискриминационных действий с использованием идентификационных карточек. Правительство Японии недавно "попало под огонь" Комитета ООН по правам человека за подобную практику. Комитет высказал беспокойство тем, что в Японии был принятый законодательный акт, которым на иностранцев, находящимся на территории государства, возложена обязанность всегда иметь при себе документы, удостоверяющие личность. Комитет из 18-ти членов изучал вопрос о соблюдении прав человека в Японии в соответствии с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. Япония ратифицировала Пакт в 1979 году. В своем выводе Комитет заявил, что Закон о регистрации иностранцев несовместим с положениями Пакта.

Иронично выглядит то, что Парламенты нескольких европейских стран, включая Францию и Голландию, утвердили законы, которые вменяют в обязанность любого идентифицировать себя во многих ситуациях, например, на рабочем месте, футбольном стадионе, в общественном транспорте, в банке. Хотя формально карточки называют добровольными, они по сути являются обязательным документом, который каждый гражданин Голландии всегда должен иметь при себе. Кроме того, от иностранцев могут требовать удостоверить свою личность в любое время при любых обстоятельствах.

Французской полиции предъявили обвинение в диспропорциональном использовании идентификационных карточек против чернокожих и, в особенности, алжирцев. Обвинение в адрес правительства Греции касались применение данных о религиозной принадлежности, которые помещаются на государственных карточках, как средство дискриминации людей, не надлежащих к греческой православной церкви.

11. Насколько широко будет применяться идентификационная карточка как внутренний паспорт?

По сути идентификационная карточка – это форма внутреннего паспорта. На самом деле сфера использования идентификационных карточек во всем мире становится более широкой, чем это предполагалось предварительно. Это развитие новых, непредусмотренных заранее целей использования идентификационных карточек, становится известно как плавающая функция.

Все идентификационные карточки - как добровольные так и обязательные, - переросли во внутренние паспорта разных видов. Без преувеличения можно сказать, что карточка становится похожей на икону. Их применение происходит на основании неразумных норм или политики небрежения другими средствами идентификации, таким образом, который создает значительные сложности для тех, кто не имеет карточки. Карточка становится важнее, чем личность.

Использование карточек в большинства стран стало повсеместным. Все государственные социальные выплаты, отношения с финансовыми учреждениями, трудоустройство или аренда жилых помещений, аренда автомашин или оснащение, получение документов, осуществление всех этих действий требует карточки. Также она применяется во множестве других простых ситуаций, как вход в официальные учреждениям (где охрана может забрать и оставить у себя карточку).

Парадоксально, что многие противоположным образом толкуют такое состояние дел (карточка помогает людям в отношениях с властью, а не является разрешением для общения с властью). Кампания по поводу Австралийской карточки была вызвана тем, что карточка становилась фактически разрешением на жизнь.

Понятно, что любая официальная идентификационная система будет постепенно включать в себя новые и новые функции. Не следует обращать внимание на заявления о том, что официальная карточка является добровольной и что она менее пригодная выполнять функции внутреннего паспорта, чем обязательная карточка. На самом деле добровольные карточки могут иметь недостаток, который состоит в ограниченной законодательной урегулированности.

Во время проведения кампании против Австралийской карточки некоторые радиостанции любили повторять цитату одного параграфа проекта введение Австралийской карточки: "Важно уменьшить любую неблагоприятную реакцию общества на внедрение системы. Один из возможных вариантов состоит в том, что в начале лишь наименее впечатляющие данные будут занесены в систему, с предусмотренными возможностями введения дополнительных данных позднее, если общество будет больше готово к восприятию этого".

Организаторы кампании делали акцент на псевдодобровольной природе карточек. Хотя технически личность не была обязана получать карточку, было бы чрезвычайно сложно жить в обществе без нее

12. Что может произойти в случае потери или кражи идентификационной карточки?

Фактически во всех странах, где действуют идентификационные карточки, сообщается, что их потеря или повреждения создают серьезные проблемы. Большее пяти процентов карточек теряются, похищаются или повреждаются каждый год. В результате могут быть недоступны специальные социальные выплаты, а в более широком понимании - невозможность идентификации личности.

Парадокс существует и при замене карточек. Замена интегрированных карточек с высокой степенью защиты требует значительного вмешательства органов власти. Выдача документов может происходить официально и централизованно. Этот процесс может забрать несколько недель. Хотя более простые карточки могут быть заменены скорее, их потеря составляет угрозу из-за возможности подделки.

Люди, которые теряют кошелек с документами, быстро понимают все несчастья и неприятности, которые могут стоять за этим. Одна утраченная идентификационная карточка может иметь такое же влияние на жизнь человека.

13. Как влияют идентификационные карточки на конфиденциальность?

Говоря сжато, влияние является очень большим. Размещение биографических данных о человеке в сотни не связанных между собою базах данных - важное условие, которое является средством защиты конфиденциальности (приватности). Сбор и сравнение данных из этих отдельных информационных центров составляет наибольшую угрозу для приватности. Любая многоцелевая государственная идентификационная карточка оказывает такой же эффект.

Некоторые защитники приватности в Великобритании выступают против идентификационных карточек, ссылаясь при этом на свидетельство о разной угрозе их использования в частном секторе. Главным образом здесь речь идет о предвидении того, что в любое время один процент от числа персонала захочет продать конфиденциальную информацию ради получения прибыли. Каждый год во многих странах Европы до одного процента банковских работников освобождают от работы, часто из-за кражи.

Очевидность существования такой потенциальной коррупции бесспорна. Последние исследования, проведенные в Австралии, Канаде и Соединенных Штатах показывают широкомасштабные злоупотребления в сфере компьютеризированных данных. Коррупция среди пользователей информацией в государственных структурах и вне их приобретает эндемический и эпидемический характер в Новом Южном Уэльсе. Практически все примеры вмешательства в сферу конфиденциальности связанны с компьютерной обработкой и сохранением данных.

Законодательство о защите данных вообще не приспособлено к вопросам, связанным с использованием идентификационных карточек. На самом деле законодательство большинства стран оказывает содействие применению карточек и вместе с тем никак или очень мало ограничивает сферу их использования или накопление информации на карточке или в связанных с ею системах.

14. Существуют ли страны, которые отказались от использования идентификационных карточек?

Да, несколько. Например, внедрение Французской идентификационной карточки было остановлено на много лет из-за общественной и политической оппозиции. До конца 70-х годов от жителей Франции требовали предъявления государственных удостоверений личности. Они были бумажными, и потому существовал риск их подделки. В 1979 году Министерство внутренних дел объявило о планах внедрения более защищенной автоматизированной пластиковой карточки. Цель их введения предусматривала борьбу с терроризмом и охрану правопорядка. Для обеспечения карточками всего 50-ти миллионного населения Франции необходимо было большее десяти лет. Для их производства было предусмотрено использование наиновейших лазерных технологий.

Сначала возник небольшой отпор этому предложению, но, по примеру Австралии (см. ниже), с появлением новых подробностей проекта политическое и общественное сопротивление возрастало. Хотя идентификационные номера не использовались (только номер карточки), возникло беспокойство по поводу возможного влияния, которое будут оказывать карточки. Французское учреждение по надзору за информацией - CNІ - выступило против автоматического считывания информации из предложенных карточек, но тогда оптический контроль информации делал лишней магнитную ленту. Такие издания как Le Fіgaro высказывали беспокойство относительно возможности объединения карточек и связанной с ними информации с другими полицейскими и административными системами.

Общественные дебаты значительно усилились в 1980 году, когда Союз Магистратов (Unіon of Magіstrates) высказал обеспокоенность по поводу того, что карточка потенциально будет ограничивать право на свободу передвижения. В ответ на эти и прочие критические замечания CNІ утвердило решение о том, что не могут использоваться личные номера, тем не менее каждая карточка может иметь такой номер. В случае замены карточки новый номер касался бы лишь нового документа.

Судьбу идентификационной карточки изменили социалисты, которые получили победу на выборах в 1981 году. В своей избирательной программе в вопросе информационных технологий Франсуа Миттеран высказал мысль, что создание машиносчитываемых идентификационных карточек - реальная угроза для свободы людей. Его беспокойство было поддержано Министром юстиции Роббером Бадинтером, который объяснил, что идентификационные карточки представляют реальную угрозу для личных свобод и частной жизни граждан. После этого новый Министр внутренних дел объявил, что идентификационные карточки не будут вводиться во Франции. Проект потом снова был представлен следующим консервативным правительством.

В Соединенных Штатах основными аспектами в вопросе идентификационной карточки стали неприкосновенность лица и государственный суверенитет. Несмотря на серьезное беспокойство по поводу мошенничества, уклонения от уплаты налогов и незаконной иммиграции, следующие администрации отказались от предложенной идентификационной карточки. Расширение номера социального обеспечения (SSN - Socіal Securіty Number) к уровню идентификационной карточки было отклонено Администрацией социального обеспечения в 1971 году. В 1973 году Совещательный комитет по вопросам автоматизированных систем персональных данных Секретаря по здравоохранению , образованию и социальному обеспечению приходил к выводу о нежелательности государственного идентификатора. В 1977 году Администрация Картера подтвердила, что номер социального обеспечения не станет государственным идентификатором, а в 1981 году Администрация Рейгана объявила, что она категорически против создания идентификационной карточки. При обсуждении реформ в области здравоохранения Администрация Клинтона постоянно подчеркивала, что она против государственного идентификатора.

Но, несмотря на противоречивые законодательные нормы, на самом деле номер социального обеспечения продолжает выполнять роль государственного идентификатора. По некоторым расчетам существует от 4 до 10 миллионов фальшивых номеров, что вызывает общественное беспокойство, ведь в таком случае номера социального обеспечения фактически могут оказывать содействие возрастанию нелегальной иммиграции и мошенничества. Однако планов обновления номеров пока что не существует.

Некоторые федеральные агентства имеют право использовать номера социального обеспечения. Среди них: Администрация социального обеспечения (Socіal Securіty Admіnіstratіon), Комиссия гражданских служб (Cіvіl Servіce Commіssіon), Служба внутренних прибылей (Іnternal Revenue Servіce), Департамент Обороны, Департамент Юстиции, Департамент Энергетики, Казначейство, Государственный Департамент, Департамент Внутренних Дел, Департамент Труда, Департамент по делам ветеранов и все федеральные службы, которые используют их как идентификаторы с целью сохранения данных. Государственные учреждения также могут использовать номер для здравоохранения , а также с целью обеспечения материального благосостояния и прибылей. Кроме того третьи стороны имеют право обращаться с проверкой номера социального обеспечения для предоставления товаров и услуг.

Предложения Администрации Клинтона относительно реформ в сфере здравоохранения США, разработанные за последние месяцы, включают в себя планы улучшения управления и обмена информацией между страхователями и поставщиками услуг. Предусмотрено также и введение государственной карточки, хотя федеральное правительство уверило, что она не будет по своей природе иметь общего применения. Последние предложения в сфере трудоустройства также вызвали протесты из-за возрастающей обеспокоенности тем, что эти инициативы могут привести к появлению государственной идентификационной системы.

Наиболее успешную кампанию против национальной идентификационной карточки было проведено 10 лет назад в Австралии. В 1986 году правительство Австралии представило законопроект, который предусматривал введение государственной идентификационной карточки под названием "Австралийская карточка". Главные задачи состояли в том, чтобы сформировать основу для управления основными государственными службами, наладить контакты между финансовыми учреждениями и государственными органами, а также выполнение обычных задач по идентификации, необходимых в коммерческом секторе и в сфере социального обеспечения.

Карточка стала главной темой единой и наибольшей в новейшей истории Австралии гражданской кампании и, конечно, наиболее значительной кампанией такого рода в мире. Десятки тысяч людей вышли на улицу, в то время как среди членов правительства взгляды в этом вопросе разошлись. Предложение вызвало настолько враждебную реакцию, что в 1987 году было решено отказаться от карточки.

В 1991 году правительство Новой Зеландии разработало стратегию реформирования системы здравоохранения и социального обеспечения через развитие программы сбора данных и внедрение секторальной государственной идентификационной карточки. Предполагалось, что карточка станет средством связи между государственными учреждениями и поможет контролировать все финансовые операции и даже географическое передвижение. Этот план получил название "социальный банк", а карточка - "Киви-карточка".

Предложение введения государственной карточки вызвало раздражения среди приверженцев гражданских свобод и законодательных реформ. Отчасти из-за того, что таким образом может быть внедрена частично платная система здравоохранения , частично из-за отсутствия законодательной защиты и частично потому, что могут быть созданные значительные проблемы для определенных меньшинств. В августе 1991 года началась кампания против этих планов, во главе которой выступил Ауклендский Совет Гражданских Свобод. В отличие от участников австралийской кампании, которая проходила на четыре года раньше, активисты кампании в Новой Зеландии имели прецедент, который помогал разработать стратегию.

Хотя борьба против Киви-карточки не везде была настолько эффективной, как кампания относительно Австралийской карточки, в результате был достигнут отказ от карточки, вместе с тем была внедренная узкоспециализированная карточка (двух видов), для получения доступа к услугам в сфере здравоохранения .

24 августа 1996 г.

Перевод с английского на украинский

Романа Романова

Александра Парфенюка

Cаймон Девис Идентификационные карточки. Наиболее часто возникающие вопросы