№ 3-4 июль-декабрь
1999 года
http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/n3_4.html
(перевод с
украинского языка О. Зарубина)
Содержание
Роман Романов.
«Гражданин и государство: современные проблемы идентификации личности в
Украине».
http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/002.html
http://www.khpg.org/publication/svoboda/buf3_4/002.html
Что такое идентификационный номер,
знает уже, наверно, каждый в Украине. Известно, что без него вам на выплатят
зарплату, пенсию, откажут в приеме на работу, не предоставят социальные
субсидии, не возьмут вещи на реализацию в комиссионном магазине... Набор цифр в
определенной последовательности, которая определяется уполномоченным на то
органом государственной власти, стал необходимым условием для доступа граждан
Украины к широкой сфере социальных услуг, а фактически - для физического
существования.
Речь идет о внедрении новой для
нас системы персональной идентификации, которая построенная не на имени и
фамилии, как это было до недавнего времени, а на числовом коде. Но что же такое
на самом деле личный идентификационный номер? Зачем он введен и какие
недостатки и преимущества от него следует ожидать нам, гражданам Украины?
Номер построен не как случайный
набор цифр. Зная порядок его формирования, некоторую информацию о лице,
которому он принадлежит, можно узнать лишь взглянув на него. Так, первые пять
цифр означают дату рождения человека. Отсчет ведется начиная от 1 января 1900
года. Таким образом число 00001 означает, что человек родился 1 января 1900
года. Следующие четыре цифры - порядковый номер человека среди тех, кто родился
в один день. Девятый знак означает половую принадлежность. Четное число -
мужскую, нечетное - женскую. Как здесь не заметить, что определенные проблемы
будут ощущать, например, лица, которые изменили свой пол (см. приведенную в
этом номере бюллетеня "СВіП "дело В. против Франции). В конце концов
последняя цифра идентификационного номера - контрольное число. Порядок его
назначения определяется налоговой администрацией. С целью защиты от подделок
принцип присвоения этого числа не разглашается.
В том варианте, который сейчас
вводится в Украине, сам номер есть лишь видимой частью единой государственной
идентификационной системы и ключевым элементом доступа к большому объему
информации персонального характера. Внедрение такой системы - в интересах государства.
Прежде всего , значительно увеличиваются возможности контрольных механизмов
государственных органов. Сначала личный идентификационный номер внедрен в сфере
налогообложения. Сам процесс присвоения гражданам идентификационных номеров
возложен на налоговые администрации. Бесспорно, что эффективная работа
фискальных органов государства отвечает интересам общества, ведь за счет
собранных налогов происходит процесс регулирования общественного отношения со
стороны государства. Это дает возможность выполнять затратную часть
государственного бюджета, то есть обеспечивать выплату зарплат работникам
бюджетной сферы, пенсий пенсионерам и инвалидам, субсидий малообеспеченным,
содержать государственный аппарат и т.п..
Тем не менее очень важно придерживаться
определенного баланса в этих отношениях, чтобы выполнение своих функций
государственными органами не становилось причиной нарушений прав и интересов
граждан. Поэтому предоставлению органам государственной власти новых
контрольных механизмов должна предшествовать широкая дискуссия - общественное
обсуждение, а в случае принятия окончательного решения об их внедрении - должны
быть предусмотренные возможности для надлежащей защиты прав всех субъектов этих
правоотношений, в первую очередь, личных прав граждан. К сожалению, ничего
подобного в Украине не состоялось. Все решения были инициированы государством и
сразу же получили свое воплощение в виде нормативно-правовых актов.
На сегодняшний день их уже
утверждено немало. Но некоторые из них действительно заслуживают, на мой
взгляд, не только упоминания, но и определенного анализа.
Базовым документом можно считать
Закон Украины "О Государственном реестре физических лиц- плательщиков
налогов и других обязательных платежей" от 22 декабря 1994 года. Между
тем, после массовых протестов значительной части населения Украины, 16 июля
1999 года был утвержден Закон Украины "О внесении изменений в Закон
Украины "О государственном реестре физических лиц- плательщиков налогов и
других обязательных платежей". Сделано исключение для верующих, которые по
своим религиозными убеждениями отказываются получать идентификационный код. С
момента вступления в силу этого нормативного акта идентификационный код
фактически из принудительного становится добровольной. Но это чрезвычайно
важное событие прошло почти незамеченным. Если о внедрении идентификационных
кодов написано довольно много статей в открытой печати, то изменение статуса
номеров получило минимальное освещение. Большинство населения Украины не
получило информации об этом и, по-моему, это сделан сознательно.
Остается малопонятным,
каким образом идентификационная и паспортная системы будут действовать по
выборочному принципу. Кто будет определять наличие религиозных взглядов и какие
справки надо будет приносить? Сколько раз на день молиться? Будет ли достаточно написать заявление об
отказе получения кода? Как быть с присвоением номеров с момента рождения
ребенка и будут иметь ли право родители
отказаться от предоставления ребенку номера? На эти вопросы ответа в Законе
нет.
Постановление Кабинета Министров
Украины "Вопрос паспортизации граждан" от 28 сентября 1996 года №1182
определяет: "считать целесообразным соединить изготовления карточки
физической лица-плательщика налогов и других обязательных платежей - с изготовлением
паспорта гражданина Украины в виде паспортной карточки и установить название
этого документа - паспорт-карточка".
"Установить, что в
паспорт-карточку вносится такая информация: фамилия, имя, отчество , дата и
место рождения, идентификационный номер, дата выдачи и код органа, который ее
выдал, идентификатор лица, данные биометрической идентификации и
машиносчитываемая информация, а также личная подпись владельца".
Постановлением Кабинета Министров
Украины от 2 августа 1996 года №898 "О создании Единой государственной
автоматизированной паспортной системы" в частности предусмотрен:
"начать работы, связанные с созданием Единой государственной
автоматизированной паспортной системы (далее - Система), которая будет
обеспечивать выдачу гражданам паспортов, оформляемых по единой технологии, и
учет граждан по месту проживания с применением компьютерной сети по единым
принципам их идентификации (с использованием личных (идентификационных) номеров
граждан, оцифрованного изображения лиц и биометрической идентификации) и
взаимодействия с базами данных других информационных систем (как отечественных,
так и иностранных)" и дальше: "...Система будет входить составной
частью в Государственный реестр населения". Заказчиком создания Системы
определено Министерство внутренних дел.
Постановление Кабинета Министров
Украины от 31 мая 1995 года № 382 "Об утверждении плана мероприятий по
внедрению с 1 января 1996 года Государственного реестра физических лиц -
плательщиков налогов и других обязательных платежей" также определяет, что
идентификационная система будет интегрирована с паспортной системой, которая
значительно увеличивает ее информационные мощности, круг пользователей и т.п.:
"Установить, что идентификационные номера Государственного реестра
физических лиц - плательщиков налогов и других обязательных платежей – это
единые с личными номерами граждан, которые будут использоваться в Единой
государственной автоматизированной паспортной системе и других информационных
системах, которые по действующему законодательству используют информацию о
физическом лице".
Постановлением определен перечень
государственных учреждений, которые принимают участие в разработке концепции
введение идентификационных номеров, то есть, соответственно, будут
пользователями созданных с их помощью баз данных. Такими являются Министерство
внутренних дел, Служба безопасности Украины, Министерство финансов, Главная
государственная налоговая инспекция, Министерство статистики, Министерство
обороны, Министерство юстиции, Министерство труда, Пенсионный фонд. Также в п.4
Постановления среди других государственных органов упоминается и Администрация
Президента Украины. Тем не менее в чем именно состоит ее роль и какие ее
полномочия, остается лишь догадываться, ведь формулирование "для решения
вопросов оперативного управления" может включать в себя любое содержание.
Вообще, среди нормативных актов, в соответствии с которыми Кабинетом Министров
принято это Постановление, назван также Указ Президента Украины от 30 ноября
1994 года №709/94 "Об информационно-аналитическом обеспечении Президента
Украины". Итак, Администрация Президента также будет иметь доступ к
информационным ресурсам Системы. Знать об этом наверняка мы не можем, так как
вышеупомянутый Указ Президента имеет пометку "не для печати", равно
как и пункты 71-77 Указа Президента от
27 января 1999 года №70/99, где речь идет о внесении изменений в Указ №709/94.
Из этого можно сделать
неутешительный вывод о том, что гражданин Украины даже не может справиться о
том, кто и каким образом будет использовать его персональные данные. Такие
действия Президента - очевидное нарушение Конституции Украины, в частности
ст.57 предусматривает, что "законы и прочие нормативные акты, которые
определяют права и обязанности граждан, должны быть доведены до сведения населения
в порядке, установленном законом. Законы и прочие нормативные акты, которые
определяют права и обязанности граждан, не доведены до сведения населения в
порядке, установленном законом, недействительны."
Постановлением Кабинета Министров
Украины от 20 января 1997 года №40 утверждена Концепция создания Единой
государственной автоматизированной паспортной системы. Концепция определяет,
что Единая государственная автоматизированная паспортная система - важнейшая составная часть Государственного
реестра населения и будет использоваться для "формирования общей системы
учета граждан... а также организации разнообразной аналитически-справочной
работы".
Предполагается создание
Государственного реестра населения Украины. От самого рождения ребенка будут
заносить в свидетельство о рождении ее идентификационный код. Тот же самый
набор чисел будет помещаться в паспорте, который будет получен после достижения
16 лет. Регистрация удостоверений об образовании, дипломах и аттестатах также
будет происходить на основании идентификационного номера. Предполагается
использование идентификационного кода в целом ряде учетных систем. Их полный
перечень едва ли кто-то может привести. В частности сегодня речь идет о системе
пенсионного обеспечения. Так называемая персонификация пенсионных отчислений
будет вестись на основании личного кода. Предоставление разного рода субсидий
также планируется проводить на основании той информации, доступ к которой
обеспечивает наличие идентификационного кода. Итак, целиком очевидно, что идентификационный
код становится ключевым элементом доступа к социальным услугам. Но, кроме
возможностей для государственного контроля, эта система должна быть построена
таким образом, чтобы обеспечить невмешательство в частную и семейную жизнь
лица.
Следует заметить, что сегодня
тяжело определить полный круг пользователей Системы (в частности
неопубликованные Указы Президента в явном виде этому препятствуют). Так же
трудно уверенно сказать в каких именно сферах будет применяться информация
Системы. Бесспорно, можно говорить об упрощении и облегчении государственного
управления. Тем не менее, скажем, что в случае подделки идентификационного кода
вред может быть причинен намного больший, чем в случае таких же действий, но
при условии что речь идет лишь об одном документе, а не о интегрированной
информационной системе (более детально об этом см. материал, подготовленный
Prіvacy Іnternatіonal "Идентификационные карточки. Вопросы, которые
возникают наиболее частое"). В конце концов, какие гарантии имеет
лицо, что информация, собранная о ней в Системе, не будет использована в
нарушении ее интересов? В особенности, учитывая уровень коррупции в государстве.
Анахронизмом является также
существование паспортной системы в структуре Министерства внутренних дел
Украины. Это создает возможности для беспрепятственного доступа сотрудников МВД
к персональным данным гражданам Украины, а именно, обуславливает возможность
злоупотреблений широкого спектра.
Не ясна также процедура внесения
изменений в те данные, которые занесенные к Системы. Может ли самое лицо настаивать и добиться таких изменений и
исправлений? Для этого, по крайней мере, ей надо получить полный доступ к
информации, которая о нем собранна.
Будет ли такое право гарантировано?
Очень показательным с точки зрения равновесия интересов государства и общества является отсутствие до этого времени нормативного акта, который бы гарантировал соблюдения индивидуальных прав граждан, ведь в основе новой системы учета и идентификации есть обработка информации личного характера. Следует отметить, что на уровне проекта уже подготовлен Закон Украины "О защите персональных данных", тем не менее для меня очевидно, что его принятие должно бы предшествовать вышеприведенным нормативным актам, которые регулируют вопрос внедрения индивидуальных кодов. Однако на самом деле органы государственной власти Украины совершают всяческие препятствия для его принятия, чтобы закон "О защите персональных данных" вступил в силу лишь после завершения работ по созданию Государственного реестра населения и Единой государственной автоматизированной паспортной системы.
Так вот, возникает много вопросов,
на которые желательно было бы получить понятные ответы к тому, времени как Система
станет реальностью. Механизмы защиты персональных данных, которые есть на
сегодня, не отвечают требованиям современности. Опасность создания мощных
интегрированных идентификационных систем в Украине при условии отсутствия
эффективных и понятных средств защиты персональных данных, неопределенности
полной сферы их применения, весьма велика, чтобы можно было не замечать потуг
государственных органов по внедрению новых идентификационных и контрольных
механизмов.