Ильин В.М., д.н.т., действ. чл. МАИСУ

ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ГЛОБАЛИЗАЦИИ И ВВЕДЕНИЮ ПЕРСОНАЛЬНОЙ ЦИФРОВОЙ ИДЕНТИФИКАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ЗАПАДНЫХ СТРАН

Доклад на круглом столе
“Цифровая идентификация личности (ИНН, личные коды и др.)
как основа глобализационного процесса;
ее оценка общественными и религиозными организациями”,
проведенном Комитетом по делам общественных объединений
и религиозных организаций Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
22.05.2001

С переходом в новое тысячелетие мир сохранил неразрешенными массу проблем, одна из которых – глобализация. Причем, глобализация не вообще, а глобализация, как процесс создания сверхтоталитарного общества нового типа – электронного концлагеря.

Основным механизмом создания этого сверхобщества под управлением так называемого нового мирового правительства, является механизм цифровой нумерации (кодификации) личности человека с последующим введением в действие систем автоматизированной идентификации и накопления единого электронного досье на каждого “гражданина мира”, системы глобального позиционирования.

Обязательным и основным требованием, предъявляемым к личному коду, является его неизменность на протяжении всей жизни гражданина.

Итак, всему “свободному” человечеству предложено согласиться с:

• личным пожизненным (и посмертным, т.е. вечным) номером своего “физического” лица (тела), а не документа;
• автоматизированным накоплением о личности всеобъемлющего электронного досье, с последующим отчуждением этой личной информации (возможно иногда “шокирующей”) от человека и превращением её в объект купли-продажи;
• автоматизированным глобальным позиционированием тела человека в пространстве и времени;
• автоматизированным анализом и оценкой всей социальной, политической, религиозной, культурной и бытовой деятельности человека на протяжении всей его жизни;
• тем, что в случае искажения (утраты) всеобъемлющей информации личного характера (умышленного или случайного), человек остается один на один с обезличенной, глобальной автоматизированной системой надгосударственного чиновничьего аппарата мирового правительства, и должен быть всегда готов документально (а не виртуально) подтвердить свои права или опровергнуть какие-либо действия.

Странами Запада за последние несколько десятилетий накоплен некоторый опыт поэтапного введения и использования личных идентификационных номеров и, в связи с этим, созданных проблем.

Так, еще 10 лет назад, Комитетом экспертов Совета Европы по вопросам защиты данных в границах полномочий Европейского Комитета правового сотрудничества был подготовлен и опубликован отчет по введению и использованию личных идентификационных номеров и проблемам защиты данных.

В ходе обмена мнениями относительно личных идентификационных номеров Комитет экспертов заметил, что эта проблема не вызывает равнодушия. Представители государств-участников высказывали разный уровень обеспокоенности относительно планов их введения и/или использования. Такое же отношение было отображено и в ответах, которые получил Комитет на свою предшествующую просьбу, адресованную правительствам государств-членов Совета Европы.

Объем и разнообразие информации, полученной в ходе опроса, равно как и его собственные предшествующие выводы, относительно деликатного вопроса личных идентификационных номеров, по крайней мере, из-за обеспокоенности значительного количества стран, привели к необходимости дальнейшего исследования. Поэтому Комитет создал небольшую исследовательскую группу, в состав которой вошли эксперты из ФРГ, Нидерландов и Швеции, для более глубокого изучения всего спектра проблем, которые возникают в связи с введением и использованием личных идентификационных номеров. Исследовательская группа подготовила вместе с секретариатом доклад по этому вопросу. Для его подготовки была использована, в частности, информация, представленная государствами-участниками, а также собственный опыт членов группы.

Необходимо принять во внимание, что группа была сознательно составлена Комитетом экспертов таким образом, чтобы учесть опыт трех стран:

• ФРГ, где личные идентификационные номера общего многоцелевого характера были признаны анафемой для собственного достоинства граждан;
• Швеции, где личные идентификационные номера в таком виде были приемлемыми на протяжении продолжительного времени, но сейчас происходят изменения в направлении ограничения их использования;
• Нидерландов, где личные идентификационные номера имели отдельные узкие сферы применения, но согласно новым законодательным предложениями, получили дальнейшее распространение их использования.

Выводы, изложенные в докладе Комитета экспертов, признаны обязательными для использования всеми правительствами государств-членов Совета Европы.

Личные идентификационные номера: определение, сфера их возможного применения; из чего они могут складываться; современные тенденции.

Личные идентификационные номера есть уникальное средство идентификации индивидов в административных реестрах и базах данных.

Личные идентификационные номера м.б. средством доступа к большому объему услуг в частном секторе.

Идентификационные номера являются универсальным многоцелевым идентификатором. Один и тот же номер может быть:

• налоговым кодом;
• номером социального обеспечения;
• номером паспорта;
• номером удостоверения водителя автотранспортного средства;
• кодом доступа к товарам и услугам в частном секторе.

Личный идентификационный номер базируется на принципе административного объединения.

Личные идентификационные номера используются для идентификации лица в реестре населения или в реестре актов гражданского состояния.

Были рассмотрены ситуации использования личных идентификационных кодов в конкретных государствах-членах Совета Европы, описаны способы формирования и применения личных идентификационных номеров, а также тенденции их введения и использования.

Австрия

С 1988 года номер социального страхования используется для фискальных целей.

Бельгия

С целью управления реестром население каждое лицо в Бельгии, независимо от того, то ли оно гражданин, то ли иностранец, должно быть идентифицировано. Этот идентификационный номер, который был внедрен в соответствии с Законом "О национальном реестре", принятом в 1983 году, имел тенденцию к перерастанию в приемлемый идентификатор для других административных потребностей, и это в свою очередь привело к отказу от узкоспециализированных идентификационных номеров, например, номера социального обеспечения или фискального номера. Эта тенденция к универсализации номера в реестре населения имело место, несмотря на то, что закон 1983 года предусматривает, что вопрос использования личных идентификационных номеров должен быть определен королевским указом после консультаций с совещательным Комитетом защиты конфиденциальности. Эти предусмотренные в законе гарантии не ограничили использование личных идентификационных номеров их начальными целями и оговоренными пользователями.

Кипр

Административные органы используют несколько видов личных идентификационных номеров:

а) номер социального обеспечения;

б) номер идентификационной карточки;

с) номер удостоверения водителя автотранспортного средства.

Номер удостоверения личности одновременно используется для налогового контроля за доходами. Идентификаторы самостоятельно применяются в частном секторе, главным образом банками для осуществления операций с банковскими счетами и кредитными карточками.

Дания

В соответствии с законом, принятым в 1968 году, внедрен номер, в соответствии с которым жители Дании включены в центральный реестр населения, и их можно найти в нем с помощью личного идентификационного номера. В реестр занесены общие персональные данные всех жителей для использования соответствующими административными органами или частными структурами при определенных обстоятельствах. Применение личных идентификационных номеров государственными органами достаточно широко.

Финляндия

В Финляндии личные идентификационные номера были внедрены в шестидесятых годах.

Установлены определенные нормы, которые регламентируют использование и занесение идентификационных номеров. В частности, предусмотрено их использование в реестре населения для регистрации недвижимости, в удостоверениях водителей автотранспортных средств, а также в картотеках кредитных учреждений. Работодатель также обязан сообщать налоговым органам о доходах своих работников и указывать их идентификационные номера.

Когда принимался Закон "О базах персональных данных", соответствующий парламентский комитет обратил внимание на распространение использования идентификационных номеров, которые, по его мнению, создают угрозу для конфиденциальности. Для осуществления дальнейших действий специальным учреждением по защите данных, было проведено исследование разных форм использования идентификационных номеров.

Франция

Любому, кто родился во Франции, присваивается личный номер, который отображает пол, год и месяц рождения, место рождения (департамент, район) и номер в реестре рождения. Номер присваивается Национальным институтом экономической статистики и исследований. Как в государственном, так и в частном секторе, существует большое количество других узкоспециализированных номеров (номер удостоверение личности, регистрационный номер военнослужащих, номер социального обеспечения, номер банковского счета). Уже осуществлены меры по предотвращению перерастания этого номера в многоцелевой номер. Но может быть разрешено его использования в других сферах, например, в системе социального обеспечения. Государственные учреждения стремятся более широко использовать личный номер, поскольку считают, что для системы узкоспециализированных номеров нужна разработка нового программного обеспечения. Орган, который занимается вопросами защиты данных - Национальный комитетом по обработке данных и гражданских свобод, наоборот, настаивает на использовании отдельных идентификаторов для конкретно определенных целей. Его призывы к Генеральному директорату налоговой службы, относительно введения вместо личного номера специального фискального номера для контроля за налоговыми отчислениями, увенчались успехом.

Германия

Вообще не существует никакого универсального номера. То, каким образом происходит идентификация лица, как в государственном, так и в частном секторе, зависит от конкретных обстоятельств. Попытки введения единого идентификатора встретили отпор со стороны Бундестага (Bundestag) и Федерального Конституционного Суда, и преданы анафеме.

Греция

Законом, принятым в 1986 году, был введен регистрационный кодовый номер (ЕКАМ). Предусмотрено его использование в:

• удостоверениях личности,
• свидетельствах о рождении,
• списках избирателей и карточках избирателей,
• паспортах,
• карточках социального обеспечения,
• удостоверениях водителей автотранспортных средств,
• реестрах налогоплательщиков,
• муниципальных реестрах,
• реестрах греческих консульств.

Номера не используются универсально в государственном секторе, но реально существуют в ежедневных отношениях между государством и гражданином. Таким образом, они применяются довольно широко.

На самом деле, нормы закона ЕКАМ еще не применялись. Принимая во внимание реакцию средств массовой информации, а также общественную мысль, правительство создало рабочую группу, которой поручено разработать поправки к закону.

Исландия

Вместе с введением национального централизованного реестра населения в 1953 году была внедрена система личных идентификационных номеров для облегчения управления реестром в административных и статистических целях. В 1987 году было принято решение о более широком применении этих номеров в сфере государственного управления в общем, чтобы предотвратить проблемы, связанные с именной идентификацией. Кроме их применения в государственном секторе, личные идентификационные номера, которые присваиваются любому в Исландии на протяжении первого года после рождения, сейчас также используются в банковской деятельности и заносятся в каждый финансовый документ, связанный с конкретным лицом.

Новый закон о защите данных вступил в силу 1 января 1990 года. В соответствии с параграфом 4 раздела 1 нового закона, его нормы применяются к данным, которые содержат информацию о частных отношениях лица, даже если оно не названо, но идентифицировано с помощью личного идентификационного номера. Соответственно параграфу 1, раздела 6 закона, передача реестров, которые содержат персональные данные, запрещена. Но разрешено дополнять реестр данными по конкретному личному идентификационному номеру, даже если они получены из данных реестра относительно третьих лиц.

Ирландия

В Ирландии не существует универсального многоцелевого личного идентификационного номера. Однако есть узкоспециализированные личные идентификационные номера, например, номер социального обеспечения, которое используется с определенной целью.

Личные идентификаторы широко используются в частном секторе, в особенности в сфере финансовых услуг.

Имеет место очень ограниченное публичное обсуждение преимуществ и недостатков введения установленного государством многоцелевого идентификатора.

Люксембург

Принятый 30 марта 1979 года Закон "О числовой идентификации физических и юридических лиц" предусматривает присвоение идентификационного номера каждому физическому лицу, которое проживает в Люксембурге от рождения или вследствие иммиграции, или любому другому физическому лицу, зарегистрированному государственным органом или учреждением социального обеспечения. Использование номеров ограничивается деятельностью учреждений государственного управления или учреждений социального обеспечения и касается исключительно их непосредственных отношений с собственником номера. Большое Герцогское Постановление от 7 декабря 1979 года с позднее внесенными изменениями устанавливает перечень документов и баз данных, в которые должны заноситься идентификационные номера физических. Постановление содержит в себе одну неудачную норму, которая разрешает собственникам реестров и баз данных, использующих личные идентификационные номера, делегировать свои полномочия по их использованию другим лицам и органам. Как результат этого, например, учреждения социального обеспечения, просят медицинских работников указывать идентификационные номера своих пациентов, а работодателей - идентификационные номера своих работников во всех документах, которые должны быть им предоставлены. Органы, которые занимаются защитой данных в Люксембурге, обеспокоены таким развитием этого процесса, поскольку оказывается, что использование личных идентификационных номеров выходит за пределы круга уполномоченных пользователей, определенных законом.

Нидерланды

Общий административный номер существует в Нидерландах с 1968 года. Этот номер использовался муниципалитетами для реестров населения. В 1985 году был предложен постепенный переход и поэтапное введение узкоспециализированных личных идентификационных номеров в конкретных сферах общественной жизни, где существует достаточная законодательная база, способная минимизировать нежелательное вмешательство в частную и семейную жизнь. Так налоговое законодательство теперь предусматривает, что систематическое декларирование доходов сопровождается налоговым номером соответствующих лиц. До 1989 года налоговый номер мог использоваться лишь для контроля за уплатой налогов. С того времени его сфера использования значительно расширилась на всю сферу социального обеспечения. Предложения относительно объединения общего административного номера с социальным фискальным номером стали объектом критики. Оппоненты этой идеи отстаивали необходимость правовой защиты и в частности потребность в законодательстве по защите данных, поскольку личные идентификационные номера могут быть использованы для потребностей всех государственных служб. Таким образом, в Нидерландах происходило поэтапное введение единого идентификатора для всего государственного сектора.

Норвегия

Каждому жителю Норвегии присваивается личный идентификационный номер на основании норм Закона "О реестре населения".

Личные идентификационные номера применяются и в других сферах государственного управления, которые нуждаются в идентификации граждан, например, социальное обеспечение и налогообложение.

Использование личных идентификационных номеров как средства идентификации частично распространилось и на частный сектор, в частности на банковскую деятельность, страхование.

Органы государственной власти, выполняя свои функции, требуют информацию об определенном идентификационном номере, и, как правило, в соответствии с законом и с подзаконными актами имеют право требовать от граждан предоставления такой информации. Законность требований частных компаний относительно предоставления такой информации зависит от того, предусмотрено ли это соглашением.

В соответствии с Законом "О реестре населения", контроль за созданием реестров, содержащих персональные данные, и использованием личных идентификационных номеров в реестрах, осуществляет Информационный Инспекторат. Нормы действующего законодательства и подзаконных актов запрещают использования личных идентификационных номеров во многих видах реестров и баз данных. Использование личных идентификационных номеров в других реестрах осуществляется соответственно нормами законодательства, уставами или разрешением Информационного Инспектората. Что касается предоставления такого разрешения, то Информационным Инспекторатом установлены правила сбора, хранения и использования личных идентификационных номеров.

Португалия

Введение единых национальных номеров строго запрещено ст.35 Конституции, которая принята в апреле 1977 года, с последующими поправками и дополнениями, внесенными в 1982 и 1989 годах. Закон, принятый в 1973 году, фактически предусматривал присвоение идентификационных номеров всем физическим и юридическим лицам. Личные идентификационные номера должны были заноситься во все официальные документы и реестры с 1 января 1975 года. Этот закон вошел в противоречие с Конституцией 1977 года. Таким образом, в Поругали не существует единого идентификатора, тем не менее есть узкоспециализированные номера: номер удостоверения личности, который образуется без какого-либо специального принципа формирования, номер в списке избирателей, фискальный номер (последовательное число, которое не несет в себе определенного содержательного значения), номер социального обеспечения и т.д. В Португалии, как и в других странах, существует большое количество разных номеров в частном секторе, которые используются с разной целью.

Испания

Несмотря на то, что попытки введения универсального идентификатора наподобие тех, какие используются в Скандинавских странах, происходили на протяжении всех семидесятых лет, система личных идентификационных номеров Испании все еще привязана к номеру документа, который удостоверяет личность гражданина. Декретом №196/76 с изменениями, внесенными Декретом №1245/85, определен номер удостоверения личности, который реально содержит в себе информацию о том, где был выдан этот документ, а не дату и место рождения собственника - как "общий личный идентификационный номер". Он используется в отношениях государственных органов с физическими лицами, а также для регулирования отношений между конкретными структурами частного сектора (например, банками) и отдельными лицами. Однако номера расширены за счет прибавления контрольных чисел государственными или частными органами, которые непосредственно их применяют. В соответствии с нормами закона 7/1985 лицам, которые не имеют испанского гражданства, предоставляется вместе с документом о местожительстве, разрешении на работу и т. д., серийный номер, который может использоваться в отношениях с государственными органами. Также (с 1966 года) лицам, которые не являются гражданами Испании, присваивается специальный отдельный номер социального обеспечения. Он отображает место регистрации, серийный номер и одно или два контрольных числа.

В 1990 году был внедрен новый фискальный номер, состоящий из номера удостоверения личности, к которому добавлено несколько контрольных чисел, неизвестные гражданину. Номер присваивается любому с момента рождения.

Швеция

Еще в 1947 году был введен регистрационный номер рождения. Постепенно он перерос в гражданский регистрационный номер для широкого многоцелевого использования и должен был заменить собою узкоспециализированные номера. Сейчас этот номер официально считается личным идентификационным номером. В дальнейшем личный идентификационный номер стал отображать, - родилось лицо за границей или нет. Личный идентификационный номер присваивается каждому лицу, которое зарегистрировано как шведский резидент.

Личный идентификационный номер в Швеции - это универсальный, многоцелевой идентификатор. Комиссия по вопросам защиты данных и открытости представила предложения по использования личных идентификационных номеров. Например, было предложено внести дополнение в Закон "О защите данных", чтобы уменьшить количество случаев, когда необходимо занесение личного идентификационного номера. Управление Информационного Инспектората является компетентным органом для осуществления надзора за использованием личных идентификационных номеров собственниками реестров и баз данных. С другой стороны было отмечено, что вопросы, связанные с использованием личных идентификационных номеров, должны быть урегулированы отдельным законом, которым бы в частности была предусмотрена невозможность использования личных идентификационных номеров в реестре для автоматической обработки данных, если лицо, чьи данные заносятся в реестр, на это не соглашается или в случае отсутствия правовых оснований для таких действий.

Швейцария

Хотя в Швейцарии не существует единого номера общего назначения, номер социального обеспечения (AVS) все большее выполняет эту роль. На самом деле номер социального обеспечения применяется многими частными и государственными учреждениями для управления фондом медицинского страхования, в отделах кадров, в реестре населения и т.д. Он используется даже воинским руководством. Номер составлен таким образом, что содержит в себе закодированную информацию о лице (имя, пол, гражданство Швейцарии) и контрольное число. В дальнейшем было признано необходимым расширение сферы использования номеров социального обеспечения.

После проведенного исследования новой системы идентификации людей был сделан вывод о том, что

Турция

В свидетельстве о гражданстве Турции указывается номер его собственника рядом с именем и фамилией, именами обоих родителей, датой и местом рождения. Также эта информация заносится в реестр актов гражданского состояния. Но гражданский номер не является универсальным многоцелевым идентификатором.

Соединенное Королевство

В границах органов государственной власти существует большое количество узкоспециализированных личных идентификационных номеров, например, национальный номер службы здравоохранения, национальный страховой номер, налоговый номер, номер удостоверения водителя автотранспортного средства. Такие номера составлены на основании имени, места рождения вместе с другими числами или имеют форму простых последовательных серийных номеров. Практика разная, в зависимости от сферы использования. Не удивительно, что количество идентификаторов в частном секторе - довольно большое. Дискуссии, которые происходят по введению удостоверения личности, равно как и новой формы местного налогообложения, обнаружили проблему единого идентификационного номера и угрозы, которую они могут составлять для свобод вообще.

Введение личных идентификационных номеров и возможные угрозы для прав человека.

Комитет экспертов также отметил, что государство как поставщик (социальное обеспечение, гранты, образование, здравоохранение и т.д.) и контроллер (полиция, тюрьмы, налоги, передвижение людей, предоставление прав на управление средствами передвижения, занятие предпринимательской деятельностью и т.д.) быстро увеличивает применение административных реестров, картотек, баз данных. В таком все более сложном состоянии отношений присвоение единого идентификатора каждому гражданину в границах юрисдикции конкретного государства значительно упрощает контроль и осуществление государственными органами регулирующих функций. Но преимущества с точки зрения эффективности управления могут быть достигнуты как путем введения многоцелевых личных идентификационных номеров, так и узкоспециализированных. Хотя личные идентификационные номера предшествовали появлению автоматизированной обработки данных (например, реестры населения во многих странах существовали задолго до возникновения автоматизированной обработки данных), применение технологий обработки данных государственными органами сделало еще более выгодным для властных структур использование личных идентификационных номеров.

Возможный риск для отдельных лиц

Привлекает к себе внимание то, что в некоторых странах дискуссии вокруг проблем, связанных с введением или использованием личных идентификационных номеров, привели к обсуждению вопросов защиты данных. В некоторых странах такие дебаты закончились принятием законодательных актов по защите данных. Одним из таких примеров является французский закон о защите данных, принятый 6 января 1978 года, который стал результатом дискуссий вокруг предложенного в середине семидесятых годов проекта safarі, предусматривавшего обмен информацией между базами данных на основе идентификационного номера. Германия также может рассматриваться как еще одна страна, где угроза объединения личных идентификационных номеров с автоматизированной обработкой данных послужила причиной подготовки законопроекта о защите данных (которые в 1978 году приобрел силу). Статья 35 Конституции Португалии, принятой в 1989 году, также интересна в этом смысле, поскольку объединяет в себе запрет обмена информацией между базами данных (статья 35.3) с запретом присвоения жителям единого идентификатора (статья 35.5), и все это вместе, при условиях использования автоматизированной обработки данных, признается противоречащим правам гражданина.

Эти факторы вызывают большую психологическую и эмоциональную обеспокоенность из-за введения и использования единых идентификаторов. Заслуживают внимания решения Конституционного Суда Германии о том, что введение универсальных личных идентификационных номеров может создать угрозу для человеческого достоинства, открывая пути для контроля за обществом через возрастающие возможности обмена информацией между базами данных и сбором данных. Вопрос человеческого достоинства также находит свое отображение в опасении того, что значимость людей будет сведена к "номерам". Если продолжить эту мысль, то государство не будет относиться к людям как к заслуживающим уважения. Такое распространенное убеждение вызвано угрозой постепенного появления государства, подобного описанного Оруэллом, построенной на тотальном контроле, с широкими возможностями постоянного слежения за членами общества.

Нет никаких сомнений, что универсальные идентификационные номера, по крайней мере, представляют определенную угрозу, целесообразность их введения и использование вызывает определенные сомнения:

• Принятию Закона Австралии "Про конфиденциальность (приватность)" предшествовала мощная кампания против новых возможностей слежения, в связи с предложением введения так называемой "австралийской карточки", которое предусматривало присвоения номера каждому собственнику такой карточки. Проект был отклонен, а новым законом "Про конфиденциальность (приватность)" было значительно ограниченно использование налоговых номеров.
• В Канаде Уполномоченные по вопросам конфиденциальности высказывали обеспокоенность все большего распространения общего использования номеров социального обеспечения. Например, в своем ежегодном отчете за 1985-86 года Уполномоченный заявил, что наблюдается "нежелательное объединение информации путем использования номера социального обеспечения". Уполномоченный по вопросам конфиденциальности высказал беспокойства в связи с тем, что номер социального страхования (SІ), введенный в середине шестидесятых лет, быстро вышел за пределы социального страхования и стал наиболее употребительным личным идентификационным номером в Канаде. Он и сейчас является ключевым элементом для создания административных баз данных, которые содержат в себе персональную информацию для разных целей в сфере управления. Опять таки, в Канаде отчет Постоянной комиссии по вопросам правосудия и заместителя министра юстиции за 1987 год ("Обзор законодательства относительно доступа к информации и конфиденциальности") содержит суровые рекомендации относительно использования канадского номера социального страхования. В отчете замечено, что номер "настолько важный, особый, он наглядно демонстрирует потребность в защите данных, что очевидной становится необходимость определенного контроля за его использованием". В своем ответе парламентскому комитету федеральное правительство указало, что будет действовать таким образом, чтобы предотвратить преобразованию SІ в универсальный идентификационный номер. В июне 1988 года федеральное правительство ограничило применения SІ. Любое новое использование SІ структурами федерального правительства после этой даты возможно лишь с разрешения парламента. В июне 1989 года федеральное правительство начало требовать от федеральных органов исполнительной власти сообщать лицу о цели использования его номера социального страхования (SІ) и о том, могут ли они утратить определенные права, доходы, льготы или могут ли на них быть наложены какие-то наказания в случае отказа от предоставления номера. Федеральное правительство работает также с органами власти на уровне провинций для определения того, можно ли ограничить использование SІ также в границах их полномочий.
• В Соединенном Королевстве продолжают возникать все новые предложения по использованию личных идентификационных номеров, как в государственном, так и в частном секторе, например, в связи с новыми местными налогами, с выполнением общественных обязательств. Регистратор защиты данных прокомментировал эти и прочие предложения и высказал опасения по поводу неконтролируемого использования личных идентификационных номеров.
• В Нидерландах закон "О защите данных", принятый в декабре 1988 года, возник на основе дискуссий о личных идентификационных номерах.
• В Швеции правительство обратилось в Комиссию по вопросам защиты данных и открытости с просьбой изучить угрозу для конфиденциальности частной информации, обусловленную использованием личных идентификационных номеров.

Не вызовет сомнений, что личные идентификационные номера вместе с автоматизированной обработкой данных являются средством усиления органов власти.

Обмен информацией между базами данных через использование единых идентификаторов разрешает властным структурам собирать персональную информацию, которая занесена по отдельным базам данных. Накопление информации таким путем выключает субъекта этих данных из информационного круга. Больше нет потребности в специальных административных органах для контактов с людьми, для получения или проверки предоставленной информации. Орган власти может проводить проверку и осуществлять контроль, обратившись к базам персональных данных других административных органов. Государственный орган может также прибавлять определенную информацию в свою базу данных, которая получена из баз данных других властных структур, созданных для разных административных целей. Единый многоцелевой идентификатор для каждого жителя - опасная часть процесса административного управления, которое может привести к невероятному усилению органов власти.

Если использование единого идентификационного номера не ограничивается лишь государственным сектором, и он также применяется в частном секторе, то опасность непомерного возрастания власти административных органов становится еще большей. Оценка личных идентификационных номеров с точки зрения "власти" совсем не искусственно ставит вопросы, связанные с индивидуальными свободами и контролем, поскольку номер наносит ущерб анонимности граждан, он может быть присвоен лицу на всю жизнь, упрощая властным структурам определение места нахождения, путей передвижения лица и т.д., сбор информации из разных баз персональных данных без ведома лица, принятие решений относительно этого лица на основании полученной информации. Все это становится возможным как на групповом, так и на индивидуальном уровнях.

Кроме вышеприведенных, существуют и другие угрозы:

1. то, что личный идентификационный номер может включать в себя закодированную информацию, которая известная лишь тем должностным лицам, которым она предоставлена, и может быть доступной лишь при помощи машиносчитывающих средств;
2. то, что личный идентификационный номер может включать в себя впечатляющую информацию, сугубо личную по своей природе (например, некоторые люди не захотят иметь такой номер, который показывает, что они разведены, или что им за 50, ли за 60, что-нибудь ли другое…);
3. некоторые личные идентификационные номера могут изменяться. Набор их символов может стать другим через определенные значащие события в жизни собственника. Например, может измениться статус собственника. При таких обстоятельствах необходимо, чтобы старый номер был уничтожен, или, по крайней мере, сохранялся в тайне;
4. существует опасность того, что через личные идентификационные номера информация из статистических баз данных может быть связана с конкретными лицами, если статистическая информация создана на основании номеров;
5. может совершаться определенное давление на собственника личного идентификационного номера с целью предоставления номера должностным лицам, которые обеспечивают определенные товары и услуги, даже если это не было предусмотрено к тому времени, когда номер присваивался. Например, в Швеции было замечено, что сообщение личного идентификационного номера часто бывает нужным для получения кредитов, определенных услуг, членства в общественных объединениях и т.д. Если лицо отказывалось сообщать свой идентификационный номер, то оно должно быть готовым к тому, что ему будет отказано.
6. из последнего факта можно сделать некоторые более общие, однако значащие выводы о возможности (в нескольких национальных отчетах это уже отображено как реальность) постепенного выхода узкоспециализированных личных идентификационных номеров за границы определенной сферы применения и, в самом худшем случае, к переходу их к номерам общего использования. Отсутствие ограничений во времени, когда единые или узкоспециализированные идентификаторы должны использоваться таким образом, как это было предусмотрено при их внедрении, или слишком неопределенные ограничения, обусловливающие их использование и органы, которые могут их применять, создают такую ситуацию.

Анализ правовых основ введения и использования личных идентификационных номеров.

Международные механизмы правовой защиты

В международно-правовых документах нет никаких упоминаний про личные идентификационные номера. Ни Европейская Конвенция о правах человека, ни Конвенция о защите данных не обращаются к ним. Несмотря на это, оба международных соглашения касаются использования личных идентификационных номеров.

Например, применение личных идентификационных номеров государственными органами определенным способом и с определенной целью может послужить причиной конкретных проблем в контексте статьи 8 Европейской Конвенции о правах человека (право на неприкосновенность частной и семейной жизни, жилья и корреспонденции). Европейский Суд и Европейская Комиссия по правам человека рассматривают Конвенцию как действующий документ, который развивается таким образом, что бы решать новые проблемы. Защита данных считается обоими органами как право, которое подпадает под действие статьи 8 Конвенции. Комиссией рассмотрено, по крайней мере, три дела, которые касались проблем использования личных идентификационных номеров государственными органами:

• Линдквист против Швеции (№10879/84);
• Лундвалл против Швеции (№10473/83);
• Козлер против Швеции (№11762/85).

Несмотря на то, что эти дела было отклонены Комиссией как не нарушающие статью 8, важным является сам факт того, что при определенных обстоятельствах личные идентификационные номера могут быть причиной нарушения статьи 8.

Что касается Конвенции о защите данных, то не вызовет сомнений, что основные принципы, установленные ею, действуют как средства контроля за возможным использованием личных идентификационных номеров. Такой подход базируется на том, что личные идентификационные номера тесно связаны с обработкой персональных данных. Как уже было указано, они обеспечивают доступ к базам данных. Даже обычный незначительный серийный номер может открыть базу персональных данных с впечатляющей информацией. Исходя из этого, надо иметь осторожность, поскольку личные идентификационные номера задуманы как:

• частицы личной информации, которые связанны с базами персональных данных;
• ключевой элемент всей сферы обработки данных.

Применяя положения Конвенции о защите данных к личным идентификационным номерам, можно прийти к следующим выводам:

• личные идентификационные номера подпадают под определение персональных данных, которое содержится в статье 2 п. а Конвенции;
• пользователи информации должны справляться о личном идентификационном номере у самого лица честным и законным путем в соответствии с требованиями статьи 5 п. а Конвенции. Это может означать наличие положений о том, что уполномоченный орган имеет право обратиться к собственнику личного идентификационного номера с просьбой о его предоставлении. Из-за отсутствия подобных норм лицо свободно от соответствующих обязательств и сбор такой информации возможен лишь после того, как на то получено его согласие;
• личные идентификационные номера не могут быть использованы другим путем или для других целей, чем это было заранее обусловлено (статья 5 п. b). Например, появляются сомнения, был бы соблюден этот принцип, если бы узкоспециализированный личный идентификационный номер, использование которого было четко определено правовым актом, применялся для сбора и объединения информации, или в целом ряде других случаев;
• личный идентификационный номер может быть составлен таким образом, чтобы он не содержал в себе слишком много информации личного характера, это должно отвечать целям его использования (статья 5 п.c);
• личные идентификационные номера должны быть точными и отображать все изменения обстоятельств, в которых оказался собственник (статья 5 п. d );
• личные идентификационные номера не должны освещать категории значительной информации, изложенные в статьи 6 Конвенции;
• личные идентификационные номера должны сохраняться в тайне, во избежание несанкционированного доступа или передачи третьей стороне (статья 7 Конвенции);
• собственнику личного идентификационного номера должно быть обеспечено право доступа, исправления и уничтожения данных, закодированных в числовом наборе идентификационного номера, а также к базе персональных данных, которая связана с личным идентификационным номером (статья 8 Конвенции).

Чтобы завершить этот раздел по международным гарантиям, надо обратиться к Принципу №5 Рекомендации №R(86)1 Комитета министров Совета Европы относительно защиты персональных данных, которые используются с целью социального обеспечения. Разработчики Рекомендации сознательно сделали предупреждения правительствам относительно угрозы, которая сопровождает введение или использование единого номера социального обеспечения. Принцип №5 этой Рекомендации предусматривает, что введение и использование такого номера может сопровождаться адекватными средствами защиты. При подготовке этих норм было признано, что идентификаторы вызовут определенную настороженность. В объяснительном меморандуме к Рекомендации дополнительно обращаются внимание на то, что, несмотря на предшествующие замыслы об использовании номера в сфере социального обеспечения, он быстро может превратиться на универсальный номер. Разработчики имели ощущение, что такие универсальные идентификаторы не должны вводиться в тайне. Также интересно заметить, что разработчики Рекомендации подталкивают правительства к внедрению правовых гарантий защиты информации, которую несут в себе номера социального обеспечения или подобные средства идентификации. Например, такая информация должна быть удобной для чтения и не слишком связана с целью ее использования.

Механизмы правовой защиты, установленные национальным законодательством.

То, что введение и использование личных идентификационных номеров связано с вопросом защиты данных подтверждается в частности ссылкой на них, которые помещаются в определенных законах о защите данных, например, во французском и норвежском законодательстве есть специальные нормы, которые касаются идентификаторов. Раздел 18 французского закона от 6 января 1978 года фактически предусматривает, что использование национального идентификационного номера для обработки персональных данных может осуществляться лишь с разрешения Conseіl d'Etat, при наличии соответствующих выводов Национального комитета по обработке данных и гражданских свобод (CNІ). Начиная с 1978 года, CNІ сделал лишь около пятнадцати положительных выводов относительно использования номера. CNІ наработал широкое прецедентное право относительно интерпретации раздела 18 закона и старался, помимо всего прочего, ограничить толкование слова "использование". Например, CNІ приходил к выводу, который простое обращение в национальный реестр, даже если номер не установлен (например, сверка данных), подпадает под действие норм, изложенных в разделе 18, а потому такие действия возможные лишь с разрешения Conseіl d'Etat. В Дании законодательством о защите данных, регламентирующее использования частных реестров, предусмотрено, что личные идентификационные номера могут сохраняться частными органами, если это непосредственно предусмотрено законом, или если самое лицо дало свое согласие, и при условии, что такая информация необходима для удовлетворения законных потребностей.

Связь между вопросом защиты данных и личными идентификационными номерами существует даже при условиях отсутствия специальных ссылок на то, что специальные органы должны вмешиваться в дела, когда личные идентификационные номера способствуют возникновению проблем, касающихся защиты данных. Например, в таких странах как Австрия, Исландия и Люксембург, должностные лица, ответственные за вопрос защиты данных, высказали свою готовность предоставить полиции возможность для использования личных идентификационных номеров. Отсутствие в Швеции положений, которые запрещают или ограничивают применение личных идентификационных номеров, не создает препятствий для реализации Управлением Информационного Инспектората своих полномочий в случае, если должностные лица проводят сверки информации баз данных с помощью личных идентификационных номеров. Закон Швеции "О защите данных" предусматривает, что для проведения таких действий необходимо предварительно получить разрешение Управления Информационного Инспектората, что в свою очередь, в соответствии с параграфом 1 раздела 6 закона "Об информации", имеет право обусловить порядок применения личных идентификационных номеров при работе с базами данных или может вообще запретить их использования. Управлением Информационного Инспектората также выработаны общие условия применения личных идентификационных номеров в базах данных клиентов. В соответствии с этими правилами, если определенное объединение доходит до вывода о необходимости регистрации личных идентификационных номеров своих членов, конкретное лицо должно быть готово к тому, что оно утратит свое членство в случае отказа сообщать свой номер. Но если требование сообщить свой личный идентификационный номер признается необоснованным, то Управление Информационного Инспекторату имеет право отменить такую регистрацию. Этот вопрос также может быть направлено в Шведское Национальное Управление по вопросам потребления (Natіonal Swedіsh Board for Consumer Polіcіes). Как было уже указано относительно Канады и Соединенного Королевства, уполномоченные должностные лица по вопросам защиты данных намерены провести политические дискуссии вокруг проблемы введения и использования личных идентификационных номеров.

Даже в тех странах, где нет законодательства по защите данных, также является возможным создание органа, наделенного полномочиями осуществлять надзор и разрабатывать общие правила по использованию личных идентификационных номеров. Например, в Бельгии есть совещательный и консультативный комитет по вопросам вмешательства в частную жизнь, который высказал готовность регулировать вопрос личных идентификационных номеров, хотя раньше уже упоминалось, что вмешательство этого органа не помогло предотвратить выхода использования номеров за границы предварительно определенных целей.

Кроме законодательства по защите данных, нормативные акты, на основании которых в общественную жизнь вводятся личные идентификационные номера, могут также включать в себя определенные правовые гарантии защиты по их использованию, определять полномочия лиц и органов по их применению. Примером являются страны, которые имеют законодательство, регулирующее использование реестров населения (Дания, Норвегия, Нидерланды), или которые ввело узкоспециализированные личные идентификационные номера (Португалия, Швейцария). В Испании Декретом №196/76 с дополнениями, внесенными Декретом №1245/1985, создана правовая база для регулирования вопросов, связанных с национальным удостоверением личности, которая включает в себя личный идентификационный номер. Статья 6 предусматривает, что "частная жизнь должна уважаться" при использовании удостоверений государственными органами, включая установления лица, которое проводится министерством внутренних дел, отвечающее за вопросы, касающиеся национального удостоверения личности.

Выводы и предложения экспертов Совета Европы, которые следует принять во внимание разработчикам политики по защите данных и ответственным за защиту данных в контексте использования личных идентификационных номеров.

Как показывает проведенный анализ, введение и использование личных идентификационных номеров не является безоговорочным вопросом ни в странах, которые уже имеют большой опыт их применения как универсальных многоцелевых идентификаторов или узкоспециализированных идентификаторов, ни в странах, которые отказались от введения универсальных идентификационных номеров. По крайней мере внимательное сравнение цены (с точки зрения проблем защиты данных/конфиденциальности) и преимуществ (с точки зрения повышение эффективности управление и уменьшение финансовых затрат с помощью личных идентификационных номеров) является необходимой частью обсуждения каждой модели.

Такой анализ цены/преимуществ мог бы основываться на таких факторах:

Там, где система идентификационных номеров уже действует, следует ввести ограничения на их использование, чтобы обеспечить необходимый баланс между приватностью и эффективностью административного управления. Такие ограничения могут быть в виде средств правового контроля, который осуществляется путем вмешательства независимых органов, таких как Уполномоченные по защите данных, или законодательно обусловленных правил применения личных идентификационных номеров государственными органами. Законодательство по защите данных может предусматривать средства контроля за использованием личных идентификационных номеров органами государственной власти. Это один из возможных путей, которые одобрены определенными странами. Однако отсутствие отдельных положений по применению личных идентификационных номеров органами власти в законодательстве о защите данных не исключает предоставления соответствующих полномочий органам надзора, которые созданы в соответствии с его нормами. Это, в конце концов, касается случаев, когда личный идентификационный номер является ключевым элементом обработки данных. Собирание, сохранение и применение персональных данных может осуществляться на основе личного идентификационного номера. Обмен информацией баз данных, как уже было показано, значительно упрощается с помощью личного идентификационного номера. На более простом уровне личные идентификационные номера сами имеют персональные данные. Одним словом, должностные лица и органы, которые занимаются вопросами защиты данных, могут осуществлять функции надзора и решать вопросы по регулированию использования личных идентификационных номеров.

Там, где универсальные или многоцелевые личные идентификационные номера уже существуют или предполагается их введение, необходимы правовые механизмы защиты. Во-первых, они должны быть законодательно обусловленными. Их использование следует четко определить в границах законодательства. Там, где нет правовых оснований для требований к лицу сообщать свой идентификационный номер, ему может быть разъяснено право беспрепятственно отказаться от предоставления такой информации. Такой принцип мог бы быть частью законодательной базы для введения и использования личных идентификационных номеров.

Необходимым является создание правовой базы для введения и использования универсальных или многоцелевых личных идентификационных номеров как гарантия того, что узкоспециализированные личные идентификационные номера не будут употребляться вне границ запланированного применения, что может привести к их общему использованию во всех сферах без необходимого публичного обсуждения и законодательной базы, которая может создать условия для введения универсальных идентификаторов. Имея это в виду, следует быть осторожными, чтобы гарантировать ограничения в применении специализированных личных идентификационных номеров исключительно определенной сферой. Из-за отсутствия соответствующих правовых норм, лицо не должно быть принуждено сообщать свой личный идентификационный номер, если его использование в этой сфере не предусмотрено. Снова же таки, лицу может быть обеспечено право беспрепятственно отказаться от сообщения своего личного идентификационного номера. Фактически, следует признавать незаконной любое требование предоставить информацию про личный идентификационный номер со стороны частного или государственного органа, если это непосредственно не предусмотрено законом.

Сверка или обмен информацией между базами персональных данных с использованием личных идентификационных номеров заслуживает особого внимания. Отдельный контроль и средства защиты следует установить в использовании личных идентификационных номеров, чтобы предотвратить предоставление государственным органам чрезмерных полномочий. Любые попытки связать между собою базы данных разных структур государственного аппарата должны происходить открыто. Обстоятельства, по которым возможный обмен информацией между базами данных государственных органов, должны быть заранее известными. Для таких действий должны быть законные основания, например, согласие органа, который занимается вопросами защиты данных.

Поскольку личные идентификационные номера предусмотрены для идентификации лиц, то они сами по себе являются персональными данными. Поэтому они должны отвечать принципам качества данных. Этот фактор упоминался при рассмотрении полномочий должностных лиц и органов по вопросам защиты данных относительно надзора за использованием личных идентификационных номеров частными и государственными структурами. Тем не менее, кажется, что их введение и использование может обеспечивать права и средства защиты субъекта данных, в соответствии с законом о защите данных. Можно предложить, чтобы лица, например, имели право изменить состав своего личного идентификационного номера, если он уже не отвечает реальному статусу собственника номера. Например, если личный идентификационный номер отображает гражданство или семейное состояние его собственника, то в случае изменения гражданства, бракосочетания или развода этому лицу должна быть гарантирована возможность изменить свой личный идентификационный номер. Такой номер не может быть составлен таким образом, который разрешает использование или оглашение значительных, впечатляющих данных. Личный идентификационный номер не должен отображать национальность, этническую принадлежность собственника и т.п.. Большее того, необходимо попробовать составлять личные идентификационные номера таким образом, чтобы они вообще не включали в себя персональных данных. Например, преимущество нужно отдать использованию последовательных или "чистых" номеров. Но если все-таки личный идентификационный номер содержит в себе персональные данные, то необходимо не допустить неадекватного его использования.

Личный идентификационный номер должен формироваться таким образом, чтобы это было понятно его собственнику. Он не должен кодироваться так, чтобы собственник не мог понять содержание чисел или литер, которые составляют номер.

Лицо должно быть проинструктировано о том, как пользоваться и сохранять в безопасности личный идентификационный номер, что бы избегнуть его нежелательного применения третьими лицами.

Подавая эти предложения, разработчики ограничились лишь рассмотрением разных типов личных идентификационных номеров. Тем не менее, они осознают то, что другие виды идентификаторов (имя, адреса и т.п.) могут разрешать должностным лицам государственных органов проводить сверки разных баз персональных данных. Кажется, такой способ связи между базами данных обусловливает те же самые проблемы по личным правам и свободам. В соответствии с вышеприведенными принципами о гарантиях правовой защиты и открытости в случае обмена информацией между базами данных, а также с принципами функционального распределения, желательным является использование идентификаторов, в основе которых не лежит личный идентификационный номер.

Разработчикам также известны новые средства идентификации лиц. Например, получение отпечатков пальцев с применением генетики, средства голосовой идентификации и т.п.. Разработчики приходили к выводу, что по этим новым видам идентификаторов их введение и использование должно происходить в особенности осторожно. В частности, предварительно следует проводить общественное обсуждение, чтобы найти баланс между ожидаемыми преимуществами от их применения и приватностью.

Выводы:

Следует высоко оценить и использовать опыт противостояния глобализации, накопленный в других странах. Несомненными достижениями в этой области стали попытки конституционного запрета на введение единого личного цифрового идентификатора в Германии, Португалии и аналогичные решения парламентов ряда других стран.

Наибольший интерес для России представляет противодействие глобализации в странах традиционно православной культуры, особенно в Греции, на Украине, в Белоруссии. Важнейшим фактором, заставившим обратить внимание на происходящие процессы, явился в этих странах голос Церкви — как ее официальных канонических органов и предстоятелей, так и особенно авторитетных старцев-духовников. Большое значение имели синодальные документы последних лет, принятые в Греции, на Украине и в России.

Особо значительной представляется роль представителей священноначалия, которые возвысили свой голос в защиту богодарованной человеческой свободы. Проявлением примера архипастырской заботы для нас служит деятельность Святейшего Патриарха Московского и всея Руси Алексия, проводившего многочисленные переговоры с руководством налоговых органов. К сожалению, следует отметить, что обещания госчиновников, неоднократно дававшиеся Патриарху в ходе этих переговоров и опубликованные в СМИ, в дальнейшем совершенно не выполнялись и сейчас открыто отвергнуты Правительством РФ (письмо № 2043п-П13 от 9 апреля 2001 г. за подписью Зам. Председателя Правительства РФ, Министра Финансов РФ А.Кудрина).